II SA/Sz 700/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz,, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 października 2018 r. sprawy ze skargi P. P. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie rozbiórki części podziemnych budynków I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w K. z dnia [...] r., znak [...], II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. na rzecz strony skarżącej Politechniki P. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. P. P. wnioskiem z dnia [...] r., wystąpiła do P. I. N. B. w K. o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych wykonanych na podstawie decyzji Starosty Powiatu K. z dnia [...]., zatwierdzającej projekt rozbiórki i udzielającej pozwolenia na rozbiórkę dla "[...]" E. i D. S., obejmującej rozbiórkę części podziemnych budynków, znajdujących się na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] przy ul. [...] i ul. [...] w K.. Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], P. I. N. B. w K., dalej również jako "PINB w K.", na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w ww. sprawie. W uzasadnieniu postanowienia organ pierwszej instancji wyjaśnił, że wszczęcie postępowania w tej sprawie jest bezzasadne, ponieważ kwestia rozbiórki części podziemnych budynków została rozstrzygnięta inną decyzją, tj. decyzją ostateczną Starosty Powiatu K. z dnia [...] Na powyższe postanowienie zażalenie wniosła P. P., podnosząc, że zostało ono wydane z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej. Zdaniem P. , organ I instancji, w treści uzasadnienia nie ustalił precyzyjnie, której części wniosku dotyczy postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania, ponieważ nie wynika z niego, czy organ I instancji wszczął postępowanie oparte na art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, jak można uznać, czy też odmówił wszczęcia postępowania w tym zakresie. W ocenie strony odwołującej, organ I instancji nie mógł na tym etapie zebrać dowodów i uznać, że wykonane wykopy przy robotach rozbiórkowych nie przekroczyły zakresu robót rozbiórkowych i nie miały charakteru samowoli budowlanej. Natomiast mimo dowodów przedstawionych przez skarżącą we wniosku z dnia [...] r., odmówił wszczęcia postępowania, nie rozpoznając nawet załączonej do wniosku dokumentacji, świadczącej o samowoli budowlanej, a czego mimo przedstawionych, w załączeniu do wniosku z dnia [...] r., ekspertyz, nie uczynił. Zdaniem P. , wykonane wykopy przy robotach rozbiórkowych przekroczyły zakres robót rozbiórkowych i mają charakter samowoli budowlanej, natomiast organ powiatowy, nie zgadzając się z powyższym twierdzeniem nie wyjaśnił, na jakiej podstawie uznał, że samowola budowlana nie wystąpiła. Ponadto, PINB w K. naruszył przepisy art. 7 i 77 K.p.a., bowiem nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego sprawy, a także nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Z. W. I. N. B. w S., po rozpatrzeniu zażalenia, postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania, wskazując, że z akt przedmiotowej sprawy wynika, że roboty rozbiórkowe na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], w obrębie [...] w K., prowadzone były na podstawie decyzji ostatecznej Starosty Powiatu K. z dnia [...] r., znak:[...]., wydanej na podstawie art. 28, art. 33 ust. 4, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, zatwierdzającej projekt budowlany, obejmujący rozbiórkę części podziemnych, wyburzonych w części nadziemnej budynków ww. na terenie pomiędzy ulicami O. W. i T. w K., udzielonej [...] E. i D. S. Sp.j. z siedzibą w K.. Organ podał dalej, że zakres robót rozbiórkowych obejmował rozebranie całości obiektów wraz z fundamentami, wywiezienie powstałych odpadów oraz uzupełnienie gruntu po rozebranych fundamentach. Dla zabezpieczenia ścian wykopu przed osuwaniem oraz dna wykopu przed zalaniem przez wody gruntowe, w projekcie przewidziano wokół wykopu obudowę w postaci ścianek szczelnych, a w sąsiedztwie budynków zaplanowano wykonanie palościan w technologii pali wierconych lub ścian szczelinowych. Przy czym, w projekcie budowlanym załączonym do decyzji z dnia [...] r. znajduje się zapis, że ostateczny wariant obudowy wykopu powstanie po ustaleniu harmonogramu robót i planu organizacji budowy. Z protokołu sporządzonego przez PINB w K., podczas czynności kontrolnych z przedmiotowej rozbiórki, przeprowadzonych w dniu [...] r., wynika, że wykonana wokół wykopu ścianka [...] z grodzic [...] oraz palisada [...] spełniają założenia przyjęte w projekcie rozbiórek zatwierdzonym przez Starostwo Powiatowe, co potwierdził projektant w swoim oświadczeniu. Nie stwierdzono istotnych odstępstw od projektu. Ponadto, ze znajdujących się w aktach sprawy oświadczeń kierownika budowy - A. K. oraz inspektora nadzoru inwestorskiego - S. K., sporządzonych w dniu [...] r. wynika, że roboty rozbiórkowe objęte pozwoleniem z dnia [...] r. wraz z zabezpieczeniem wykopu, w celu prowadzenia prac budowlanych, prowadzone były zgodnie z ww. decyzjami i zatwierdzonymi projektami budowlanymi, a także zgodnie z przepisami prawa budowlanego oraz sztuką budowlaną. ZWINB w S. podkreślił, że przepis art. 61 a § 1 K.p.a. stanowi podstawę prawną do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, m.in. w sytuacji, gdy kierowane do organu administracji publicznej żądanie dotyczy sprawy już wcześniej rozstrzygniętej (tożsamość sprawy). W rozpatrywanej sprawie, organ ten stwierdził, że podjęte przez P. I. N. B. w K. czynności sprawdzające nie doprowadziły do stwierdzenia występowania nieprawidłowości lub naruszeń prawa budowlanego, co oznacza że nie ma podstaw faktycznych do prowadzenia postępowania. Następnie organ odwoławczy powołując się na wyrok WSA w Szczecinie z dnia 12 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 149/16 wywiódł, że wprawdzie o podjęcie czynności kontrolnych przez organ nadzoru budowlanego może wystąpić każdy, kto dostrzega potrzebę zbadania stanu faktycznego pod kątem obowiązujących norm budowlanych, jednakże zareagowanie przez organ na skargę lub wniosek o podjęcie określonej kontroli, nie oznacza automatycznie wszczęcia postępowania administracyjnego we wnioskowanej sprawie. Organ powiatowy w zaskarżonym postanowieniu wyjaśnił, że roboty budowlane, polegające na wykonaniu wykopów przy przedmiotowych robotach rozbiórkowych nie stanowią - jak twierdzi skarżąca P. - samowoli budowlanej, ponieważ jak wynika z projektu budowlanego, stanowiącego integralną część decyzji Starosty Powiatu K. z dnia [...] r., udzielającej pozwolenia na przedmiotową rozbiórkę - wybór wariantu obudowy wykopu wskazany zostaje przez projektanta, spełniając założenia przyjęte w ww. projekcie budowlanym rozbiórki, co też miało miejsce w przedmiotowej sprawie, a także wskazał, że zmiana w technologii wykonania robót budowlanych, nie stanowi zmiany istotnej, wymienionej w treści art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Tym samym organ ten uznał, że zaskarżone postanowienie PINB w K. wydane zostało zgodnie z prawem. Odnośnie pozostałych argumentów skarżącej P. ZWINB w S. wyjaśnił, że kontrola stanu technicznego należącego do P. P. budynku, położonego przy ul. [...] w K., przeprowadzona przez pracowników PINB w K. w dniu [...] r., nie potwierdziła "zagrożenia mienia należącego do P. P., bowiem nie stwierdzono zagrożenia konstrukcji ww. budynku, ani zagrożenia katastrofą budowlaną. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na opisane wyżej postanowienie P. P., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika podniosła zarzut : 1. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia, mimo że nie odpowiada ono prawu i winno zostać uchylone; 2. naruszenie art. 61 a § 1 K.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na odmowie wszczęcia postępowania z uwagi na niezasadność żądania Skarżącej oraz na przeprowadzeniu wniosków i ocen dotyczących meritum żądania, mimo że w oparciu o ten przepis możliwe jest jedynie formalne rozstrzygnięcie stwierdzające o zaistnieniu przeszkody do procedowania. W oparciu o powyższe zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżąca P. zarzuciła organowi II instancji, że nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia w żaden sposób do orzecznictwa zaprezentowanego w zażaleniu, a dotyczącego niemal identycznych sytuacji. Organ ten oparł się jedynie na orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie sygn. II SA/Sz 149/16, zgodnie z którym PINB może prowadzić postępowanie kontrolne przed formalnym wszczęciem postępowania, albowiem takie uprawnienia nadaje prawo budowlane. P. zwróciła jednak uwagę, że sprawa rozpatrywana przez WSA w Szczecinie nie dotyczyła odmowy wszczęcia postępowania, lecz tylko ustalenia, czy datą wszczęcia postępowania jest przeprowadzenie czynności kontrolnych, czy formalne zawiadomienie o wszczęciu postępowania. W sprawie tej WSA w Szczecinie nie zanegował poglądu wyrażonego w cytowanym przez Skarżącą orzecznictwie o niemożności opierania odmowy wszczęcia postępowania o wnioski i oceny dotyczące meritum żądania. Sąd stwierdził jedynie, że PINB może przeprowadzić postępowanie kontrolne. Skarżąca zauważyła nadto, że możliwe jest przeprowadzenie czynności kontrolnych bez wszczynania postępowania oraz bez wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Powołane orzeczenie WSA w Szczecinie o sygn. II SA/Sz 149/16, zdaniem Skarżącej, nie stoi zatem sprzeczności z cytowanymi Orzeczeniami. Przedmiotem niniejszej sprawy nie jest bowiem możliwość przeprowadzenia czynności kontrolnych przez organ nadzoru budowlanego bez wszczynania postępowania administracyjnego, lecz postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania opartego o wnioski i oceny organu administracji wyrażone w przedmiocie żądań przedstawionych przez Skarżącą. W odpowiedzi na skargę ZWINB w S. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), dalej jako "P.p.s.a.", sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sądowa kontrola przeprowadzona w niniejszej sprawie w oparciu o powyższe kryteria wykazała, że skarga jest zasadna. Zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji naruszają bowiem prawo w sposób uzasadniający ich eliminację z obrotu prawnego. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organy w sposób nieuprawniony zastosowały jako podstawę wydanych rozstrzygnięć art. 61a § 1 K.p.a. Przepis ten stanowi, że gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Ustawodawca wprowadził zatem dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, tj. nie ma legitymacji materialnej w rozumieniu art. 28 K.p.a. do złożenia wniosku. Natomiast drugą przesłanką jest zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. W wyroku z 4 października 2017 r., sygn. akt I OSK 693/17, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym oczywistych, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku. Innymi słowy, wszczęcie postępowania na żądanie strony nastąpić może jedynie wówczas, gdy przepis prawa normuje możliwość żądania określonego zachowania organu administracji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 czerwca 2016 r. I GSK 329/14). Ustawodawca nie określił pojęcia "innych uzasadnionych przyczyn", niemniej orzecznictwo wskazuje, że należy przez to rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już toczy się, albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Co istotne, na tym etapie postępowania organ administracji nie może formułować żadnych ocen i wniosków o charakterze merytorycznym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2962/15). Odmowa wszczęcia postępowania nie może zatem dotyczyć wypadków, w których istnieją podstawy do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, służącego ocenie zaistnienia lub nie materialnoprawnych podstaw do wydania decyzji merytorycznie rozstrzygającej sprawę. Wtedy bowiem dochodzi do wydania decyzji, w której organ uwzględnia oczekiwanie wnioskodawcy albo odmawia jego uwzględnienia. Wprawdzie ocena dopuszczalności odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego przez organ na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. wymaga również przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ale tylko w takim zakresie, który służy ustaleniu zaistnienia okoliczności uprawniających do zastosowania tego przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 października 2017 r., sygn. akt I OSK 366/17). Z akt rozpatrywanej sprawy wynika, że P. P., na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), wystąpiła do P. I. N. B. w K. z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych wykonanych na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] r., zatwierdzającej projekt rozbiórki i udzielającej pozwolenia na rozbiórkę dla "[...]" E. i D. S. Sp[...] obejmującej rozbiórkę części podziemnych budynków, znajdujących się na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], przy ul. [...] i ul. [...] w K.. Jednocześnie skarżąca wniosła o nałożenie na inwestora obowiązków w postaci pozostawienia na stałe wykonanej ścianki szczelnej typu "[...]", w szczególności od strony budynku D. P. T. i W., możliwie najszybsze wykonanie odpowiednio sztywnej przypory wraz z wypełnieniem przestrzeni pomiędzy ścianką szczelną, a przyporą, gwarantujący wymagany, ustalony przez projektanta stopień zagęszczenia zasypki oraz o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków wymienionych we wniosku. Art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (będący podstawą wniosku skarżącej) stanowi, że w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska - organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że organ pierwszej instancji ww. wniosek strony skarżącej potraktował jako żądanie wszczęcia postępowania, a następnie dokonał oceny przeprowadzonych przez inwestora – "[...]" E. i M. S. Sp[...] prac budowlanych w kontekście ewentualnego naruszenia art. 36 a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.). Organ ten, po dokonaniu analizy projektu, stwierdził, że nie zgadza się ze stanowiskiem wnioskodawcy, zgodnie z którym zmiana obudowy głębokiego wykopu jest zmianą istotną oraz że wykonane wykopy przekroczyły zakres robót rozbiórkowych i mają charakter samowoli budowlanej. Z kolei, organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. ZWINB w S. podzielił ustalone przez organ pierwszej instancji przyczyny odmowy wszczęcia postępowania w sprawie, powołując się przy tym na protokół sporządzony przez PINB w K., sporządzony podczas czynności kontrolnych przedmiotowej rozbiórki w dniu [...] r. oraz na oświadczenia kierownika budowy i inspektora nadzoru inwestorskiego. Skoro zatem organy orzekające w sprawie badały kwestię wykonanych robót budowlanych w świetle art. 36 a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, to wyrażając stanowisko w tej kwestii nie mogły wydać aktu o charakterze formalnym poprzez odmowę wszczęcia postępowania. Takie działanie organów narusza w sposób istotny powołany wyżej przepis. Jak już bowiem wyżej podkreślono, w postanowieniu wydanym w trybie art. 61 a § 1 K.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. W świetle powyższego za uzasadnione należy uznać zarzuty skargi w zakresie naruszenia przepisu art. 61a § 1 K.p.a. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy uwzględnią powyżej wyrażone stanowisko Sądu. Zatem, wobec stwierdzonego naruszenia przez organy przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 P.p.s.a. uchylił postanowienia organów obu instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 tej ustawy.