VII SA/Wa 2350/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Marta Kołtun-Kulik, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędzia WSA, , Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi U. S.-S. i T. S.-S. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2017 r., znak: [...], Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 w zw. z art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a. - ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), po wszczęciu na wniosek z 7 czerwca 2017 r. U. i T. małż. S.-S., reprezentowanych przez adwokata K. F., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] sierpnia 2016 r., znak [...], uchylającą w całości decyzję z [...] czerwca 2016 r., znak [...], i odmawiającą udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...], położonej w m. Z., wydaną z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad przez Zastępcę Dyrektora Oddziału w O. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia – odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że po rozpatrzeniu wniosku z 23 marca 2016 r. (uzupełnionego pismem z 11 maja 2016 r.), U. i T. S. – S. o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...], położonej w m. Z., Zastępca Dyrektora Oddziału w O. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, wydał odmowną decyzję z [...] czerwca 2016 r., znak [...]. Powyższą decyzję zaskarżyły strony postępowania, które w trybie art. 127 § 3 k.p.a., złożyły w ustawowym terminie wniosek z 24 czerwca 2016 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z [...] sierpnia 2016 r., znak [...], Zastępca Dyrektora Departamentu Zarządzania Drogami i Mostami Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, działając z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad - uchylił w całości zaskarżoną decyzję i odmówił udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...], położonej w m. Z. Następnie, pełnomocnik stron wniósł skargę z 26 października 2016 r. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] sierpnia 2016 r., znak: [...]. W toku postępowania sądowoadministracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 28 grudnia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2597/16 odrzucił skargę pełnomocnika stron, w związku z uchybieniem ustawowego terminu do jej wniesienia. Pełnomocnik złożył wniosek z 11 stycznia 2017 r. o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. Postanowieniem z 21 lutego 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2597/16 Sąd odrzucił wniosek. Pełnomocnik stron złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego zażalenie na postanowienie sądu pierwszej. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 21 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OZ 780/17 oddalił zażalenie. Następnie, pełnomocnik stron zwrócił się z wnioskiem z 7 czerwca 2017 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] sierpnia 2016 r., znak [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., tj. z uwagi na wydanie decyzji w sprawie rozstrzygniętej już inną decyzją ostateczną, tj. decyzji z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...], znak: [...], Wójta Gminy P. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku garażowego w zabudowie wolnostojącej wraz z przyłączami na działce o nr ew. [...] w obrębie Z., gmina P., w której w pkt 5.1 Wójt Gminy P. wskazał obsługę komunikacyjną cyt. "istniejącym zjazdem indywidualnym z drogi krajowej Nr [...] o nr ew. [...] poprzez działkę o nr ew. [...]." Rozpoznając ww. wniosek o stwierdzenie nieważność decyzji Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wskazał, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym, a stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej stanowi wyjątek od kodeksowej zasady trwałości decyzji administracyjnych, wyrażonej w art. 16 k.p.a. Przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest bowiem wyłącznie ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi jest dotknięta, którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zgodnie z judykaturą sądów administracyjnych decyzja ostateczna ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami. Sprawa musi dotyczyć tych samych podmiotów oraz tego samego przedmiotu, tj. podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony. Stan faktyczny powinien być natomiast brany pod uwagę, jeżeli chodzi o tożsamość sprawy, tylko w odniesieniu do faktów prawotwórczych. Organ stwierdził, że w niniejszej sprawie nie zaistniała tożsamość podmiotów, bowiem przedmiotowa sprawa nie dotyczyła tych samych organów administracji publicznej i uczestników postępowania, które wydały decyzję w tej samej sprawie. W zakresie wydawania decyzji o warunkach zabudowy właściwym organem jest Wójt, Burmistrz lub Prezydent Miasta, a w zakresie lokalizacji zjazdów z dróg publicznych do działek przyległych do nich, właściwy zarządca drogi. W niniejszej sprawie właściwym zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 18 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 345/17). Natomiast w zakresie tego samego przedmiotu, tj. podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony organ podał, że decyzja o warunkach zabudowy, na którą powołuje się pełnomocnik skarżących, jest odmiennym postępowaniem administracyjnym od postępowania administracyjnego prowadzącego do wydania decyzji na lokalizację zjazdu, opartym na innej podstawie prawnej, tj. art. 29 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm.), a na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073) właściwy organ wydaje decyzje o warunkach zabudowy. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym inna jest podstawa prawna (przywołana wyżej) decyzji ustalającej warunki zabudowy i decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu z drogi publicznej. Co do zasady inna jest treść i cel tychże rozstrzygnięć. Celem decyzji o warunkach zabudowy jest bowiem przede wszystkim zachowanie ładu przestrzennego, zaś podstawowym kryterium wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu są kwestie bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Ponadto, przepis art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie ustalania warunków zabudowy, co uzasadnione jest szczególnym charakterem inwestycji polegającej na budowie zjazdu z drogi publicznej. Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, budowa zjazdu jest możliwa tylko po uzyskaniu decyzji zarządcy drogi zezwalającej na lokalizację zjazdu. W myśl art. 29 ust. 3 tej ustawy w decyzji na lokalizację zjazdu określa się m.in. miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne. Powyższa decyzja jest zatem również decyzją lokalizacyjną. Zarządca drogi, wydając decyzję na lokalizację zjazdu, powinien kierować się przede wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym i przepisami technicznymi zawartymi w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124). W przeciwieństwie do decyzji o warunkach zabudowy, budowa zjazdu stanowi jedynie jeden z elementów zmiany zagospodarowania danego terenu, wywołanej realizacją planowanego przedsięwzięcia budowlanego, a nie odnosi się do całościowej zmiany zagospodarowania terenu. Treść żądania stron w ww. postępowaniach jest odmienna (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2463/15). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wnieśli U. i T. S. – S. reprezentowani przez: adwokata K. F. Zaskarżonej decyzji zarzucili : 1) naruszenie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r., podczas gdy wbrew twierdzeniom organów zachodziła w niniejszym przypadku podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż powyższe rozstrzygnięcie było sprzeczne z prawomocnym rozstrzygnięciem zawartym w punkcie 5.1 decyzji nr [...] decyzji Wójta Gminy P. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku garażowego w zabudowie wolnostojącej. Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności wskazanych decyzji ze względu na rozstrzygnięcie już ww. kwestii decyzją o warunkach zabudowy nr [...] i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania celem wyrażenia przez organ zgody na wybudowanie zjazdu z drogi krajowej nr [...] zgodnie z decyzją Wójta Gminy P. nr [...]. Stanowisko skarżących znalazło rozwinięcie w uzasadnieniu skargi. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wcześniej prezentowane i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Sąd orzekając o uchyleniu zaskarżonej decyzji miał na uwadze, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Kontrolą sadową objęta była zaskarżona decyzja, wydana w postępowaniu nieważnościowym. Organ badając decyzję określoną we wniosku o stwierdzenie jej nieważności, niedopuszczalnie ograniczył się li tylko do wskazanej tam przesłanki nieważnościowej – art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Sąd stwierdza - organ w postępowaniu nieważnościowym ma obowiązek zbadać kontrolowaną decyzję w zakresie wszystkich przesłanek objętych przepisem art. 156 § 1 k.p.a. Ograniczenie się organu do zbadania decyzji jedynie w zakresie przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. narusza podstawowe zasady postępowania określone w art. 7 i art. 77 k.p.a., nakładające na organ obowiązek ustalenia stanu faktycznego oraz wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. Wniosek strony o stwierdzenie nieważności określonego aktu, jak też uzasadnienie takiego wniosku nie są wiążące dla organu w znaczeniu takim, że organ ten obowiązany jest z urzędu dokonać analizy, czy skarżona decyzja nie jest dotknięta chociażby jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Jeśli więc nawet organ uważa, że podniesione przez wnioskodawcę zarzuty są niezasadne, wówczas powinien we własnym zakresie szczegółowo zbadać, czy kwestionowana decyzja nie zawiera jakiejkolwiek z pozostałych wad z art. 156 § 1 k.p.a. Granice, w jakich strona żąda wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie wiążą organu nadzoru. W zaistniałych okolicznościach Sąd odstąpił od merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji, tak by stanowisko Sądu nie miało wpływu na badanie pozostałych przesłanek nieważnościowych w odniesieniu do decyzji objętej niniejszym postępowaniem nieważnościowym. Kierując się powyższą argumentacją, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł, jak w sentencji, w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2017.1369 t.j.).