VII SA/Wa 2351/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Gawlak - Nowakowska (spr.), , Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, Protokolant Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2010 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w W. decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] (znak: [...] ) działając na podstawie art. 104 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz.1071 ze zm., zwanej dalej K.p.a.) i art. 5 pkt 4 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 122 poz. 851, Nr 104 poz. 708, Nr 143 poz. 1032, Nr 170 poz. 1217, Nr 171 poz. 1225, Nr 220 poz. 1600) po rozpoznaniu zgłoszenia choroby zawodowej nie stwierdził u A.M. choroby zawodowej przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym co najmniej 15 lat, wymienionej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105, poz. 869, zwanym dalej rozporządzeniem z 2009 r.). W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że w toku postępowania wyjaśniającego, ustalono, że A. M. była zatrudniona w latach od 1974 do 1989 oraz od 1991 r. do chwili obecnej na stanowisku nauczyciela. Jej praca okresowo wiązała się z nadmiernym wysiłkiem głosowym podczas zatrudnienia w Szkole Podstawowej nr [...] przy ul. [...] w W., w Szkole Podstawowej nr [...] przy ul. [...] w W., w Młodzieżowym Ośrodku Socjoterapii nr [...]"[...]" przy ul. [...] w W. Przeprowadzone postępowanie diagnostyczno – orzecznicze przez dwie placówki orzecznicze: [...] Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w P. Oddział w W. oraz Instytut Medycyny Pracy w Ł. wykazało, że rozpoznane u A. M. schorzenie narządu głosu nie spełnia kryterium rozpoznania choroby zawodowej. Odwołanie od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] wniosła A. M. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w W., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., decyzją z dnia [...] października 2009 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że jak wynika ze szczegółowej oceny narażenia zawodowego A. M. w ciągu 27-letniej pracy zawodowej była zatrudniona na pełnym etacie w charakterze nauczyciela w Szkole Podstawowej nr [...] w W. w okresie od marca 1980 r. do czerwca 1980 r., w Szkole Podstawowej nr [...] w W. w okresie od września 1980 r. do sierpnia 1983 r. oraz w okresie września 1996 r. do lipca 1997 r. w Młodzieżowym Ośrodku Socjoterapii nr [...] "[...]" w W. i pracowała w narażeniu na wzmożony wysiłek głosowy, łącznie 4 lata. W pozostałych placówkach oświatowych pracowała w niepełnym wymiarze godzin, nie wypełniając wyznaczonego dla nauczycieli pensum. W trakcie zatrudnienia w M. w W. (04.1989 r.- 08.1990 r.) i w V. w W. (10.1994 r.- 08.1996 r.) nie występowało narażenie na wzmożony wysiłek głosowy. Pierwsze dolegliwości ze strony narządu głosu pojawiły się u skarżącej w 1981 r. po roku pracy w narażeniu na wzmożony wysiłek głosowy. Od 1982 r. A. M. pozostaje pod opieką Poradni Foniatrycznej. W trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie choroby zawodowej skarżąca została trzykrotnie przebadana przez jednostki służby zdrowia uprawnione do orzekania w sprawach chorób zawodowych. Jak wynika z orzeczenia lekarskiego z dnia [...] marca 2008 r., nr [...] wystawionego przez Poradnię Chorób Zawodowych [...] Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w P. Odział w W., po zapoznaniu się z dokumentacją medyczną pacjentki, przeprowadzeniu badań dodatkowych i konsultacji (badanie laryngologiczne, foniatryczne i videostroboskopowe) oraz po przeanalizowaniu jej narażenia zawodowego nie znaleziono podstaw do rozpoznania u pracownika schorzenia narządu głosu o etiologii zawodowej. W uzasadnieniu orzeczenia podano, że u A.M. rozpoznano zmiany pod postacią niedowładu mięśni napinających i przywodzących fałdy głosowe z niewydolnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią. Wymaganym kryterium do rozpoznania choroby zawodowej narządu głosu jest stwierdzenie określonej jednostki chorobowej, ujętej w obowiązującym wykazie chorób zawodowych, jak również udokumentowane narażenie zawodowe, na nadmierny wysiłek głosowy, trwający co najmniej 15 lat, a warunek powyższy nie został spełniony. W wydanym w dniu [...] listopada 2008 r. w ramach instytucji odwoławczej orzeczeniu lekarskim nr [...] przez Instytut Medycyny Pracy w Ł., wskazano, że wnioskowanie w toczącym się postępowaniu diagnostyczno – orzeczniczym oparte zostało o wyniki badania laryngologicznego, foniatrycznego videostroboskowego oraz analizę całej dokumentacji, dołączonej do skierowania. Rozpoznano u A. M. niedowład mięśni napinających i przywodzących fałdy głosową z dysfonią, przewlekłe proste zapalenie krtani z tendencją do suchości śluzówki i orzeczono, że ze względu na brak udokumentowanego narażenia na wzmożony wysiłek głosowy brak jest podstaw do rozpoznania choroby zawodowej narządu głosu. Odnosząc się do kwestii podniesionych w odwołaniu organ drugiej instancji stwierdził, że nie podważa faktu występowania u pracownika dolegliwości ze strony narządu głosu, które odwołująca wiąże z wykonywaną pracą zawodową. Postępowanie administracyjne wszczęte w związku ze zgłoszeniem podejrzenia choroby zawodowej jest ściśle związane z przepisami Kodeksu pracy i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych. Jak podano w ustawie z dnia 22 maja 2009 r. o zmianie ustawy – Kodeks pracy oraz o zmianie niektórych ustaw, w art. 235¹. Kodeksu pracy zawarto, że za chorobę zawodową uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". Jednostki służby zdrowia upoważnione do badania w sprawach chorób zawodowych, określenia stopnia prawdopodobieństwa stwierdzonych u pacjenta schorzeń z wykonywana praca zawodową i wydawania orzeczeń lekarskich w sprawach chorób zawodowych wymieniono w § 5 ust. 2 i ust. 3 wzmiankowanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z 2009 r. Zgodnie z wykładnią poz. 15 wykazu chorób zawodowych, dołączonego do powołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych, za chorobę zawodową uważa się przewlekłe choroby narządu głosu spowodowane nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym co najmniej 15 lat. W przypadku A. M. nie został spełniony warunek 15-letniego narażenia zawodowego na nadmierny wysiłek głosowy na stanowisku pracy, gdyż jak wynika z bardzo szczegółowej oceny narażenia zawodowego, okres zatrudnienia, w którym była ona narażona na wzmożony wysiłek głosowy wynosił 4 lata. W związku z faktem nie wypełnienia ustanowionych przez ustawodawcę kryteriów diagnostyczno – orzeczniczych, rozpoznane u A.M. schorzenie narządu głosu nie może być rozpatrywane w aspekcie etiologii zawodowej. Rozpoznawanie chorób zawodowych stanowi zagadnienie medyczne i orzeczenia lekarskie są wiążące dla organów Inspekcji Sanitarnej. A. M. wniosła skargę na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jej uchylenie. W skardze zarzuciła, że nie są jej znane ustalenia kliniczne. Wyniku badania z dnia 23 kwietnia 2009 r., przeprowadzonego przez Instytut Medycyny Pracy im. prof. J. N. w L. do dzisiaj nie otrzymała, tym samym nie zna jego treści. Wskazała, że od 30 października 1982 r. pracowała na półtora etatu, nawet po 10 godzin lekcyjnych dziennie w niedogrzanych pomieszczeniach z klasami liczącymi do 40 uczniów. Podała, że szkoła w której wtedy pracowała znajdowała się w niewielkiej odległości od lotniska na O. , co powodowało dodatkowy hałas. Skarżąca podała, że pierwsze zaświadczenie od lekarza foniatry o wskazaniu do pracy na pół etatu z powodu niedomogi głosowej otrzymała 15 marca 1983 roku od dr med. J. S., specjalisty laryngologa foniatry. Zaznaczyła, że zalecenie to nie zostało wówczas przez szkołę wykonane. Także zalecenie foniatry przyznania jej urlopu dla poratowania zdrowia w 2002 roku nie mogło zostać zrealizowane ze względu na kolejne ograniczenia praw nauczyciela (art. 73, ust. 1 Karty Nauczyciela). Podkreśliła, że do czasu przejścia na emeryturę pracowała jako nauczycielka ponad 20 lat. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w W. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Podzielić należy pogląd organu zawarty w zaskarżonej decyzji, że art. 235¹ ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 1998r. nr 21, poz. 94 ze zm., zwana dalej Kodeks pracy) stanowi, że za chorobę zawodową uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, iż została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy zwanych "narażeniem zawodowym". W wykazie chorób zawodowych stanowiących załącznik do rozporządzenia z 2009 r. pod pozycją 15 wymienione zostały przewlekłe choroby narządu głosu spowodowane nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym co najmniej 15 lat, takie jak: 1) guzki głosowe twarde, 2) wtórne zmiany przerostowe fałdów głosowych, 3) niedowład mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią. Przepisy te z punktu widzenia prawa materialnego wyznaczają zakres postępowania dowodowego, jakie powinno być przeprowadzone w sprawie o stwierdzenie choroby zawodowej. Przebieg tego postępowania w sposób szczególny został uregulowany w powołanym rozporządzenia z 2009 r. w sprawie chorób zawodowych, które w § 11 ust. 1 stanowi, że "Z zastrzeżeniem ust. 2, do postępowań w sprawie zgłoszenia podejrzenia, rozpoznania i stwierdzenia chorób zawodowych, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy tego rozporządzenia, z tym, że czynności dokonane w toku wszczętych postępowań pozostają skuteczne", natomiast w części nieuregulowanej mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Niewątpliwie postępowanie w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej powinno być prowadzone tak, aby doszło do wyjaśnienia czy doszło do narażenia zawodowego pracownika i czy ocena, o której mowa w § 6 ust. 2 rozporządzenia z 2009 r., została dokonana prawidłowo w odniesieniu do sposobu wykonywania pracy przez skarżącą. W punkcie 5 wskazanego § 6 ust. 2 powinna ona obejmować określenie "sposobu wykonywania pracy – określenie stopnia obciążenia wysiłkiem fizycznym oraz chronometraż czynności, które mogą powodować nadmierne obciążenie odpowiednich narządów lub układów organizmu ludzkiego". Zaznaczyć należy, że lekarze orzecznicy we wszystkich orzeczeniach lekarskich wydanych w sprawie A. P., oceniając narażenie zawodowe przyjmowali, bez bliższego wyjaśnienia i uzasadnienia, że wynosiło ono 4 lata. Natomiast z akt administracyjnych sprawy wynika, co zresztą ustala w zaskarżonej decyzji organ, iż łączny staż pracy skarżącej jako nauczyciela wynosił ponad 20 lat, z tym, że nie zawsze na pełnym etacie. W żadnym z orzeczeń nie ocenia się, które okresy nie były objęte narażeniem zawodowym i z jakiej przyczyny. Ustawodawca uzależnia istnienie choroby zawodowej od okresu pracy, a nie wymiaru w jakim była ona świadczona, zarówno w przepisach rozporządzenia z 2009 r., jak i w przepisach Kodeksu pracy. Wymiar w jakim praca była wykonywana w narażeniu zawodowym powinien być ustalony w ramach oceny sposobu wykonywania tej pracy (§ 6 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia z 2009 r.). W pełni wyczerpująca w tym zakresie ocena nie znalazła się w uzasadnieniu orzeczeń lekarskich, a przede wszystkim orzeczeniu Instytutu Medycyny w Ł. z dnia [...] listopada 2008, stanowiącego podstawę do wydania zaskarżonej decyzji. Z samej istoty dowodu jakim jest orzeczenie lekarskie, w sprawach o stwierdzenie choroby zawodowej, wynika, że powinno ono zawierać uzasadnienie zajętego stanowiska w zakresie wskazanym przepisami powołanego wyżej rozporządzenia. Ocena ta powinna być wyczerpująca i jednoznacznie wskazująca jaki był stopień obciążenia wysiłkiem fizycznym, z uwzględnieniem chronometrażu czynności, które powodowały nadmierne obciążenie narządu głosu u skarżącej w całym okresie pracy zawodowej na stanowisku nauczyciela. Wydane w niniejszej sprawie orzeczenia lekarskie pozwalają na stwierdzenie, że nie wyjaśniono w nich wszystkich okoliczności niezbędnych do ich wydania, a w konsekwencji podjęcia prawidłowej decyzji, zgodnej ze wskazanymi wyżej przepisami rozporządzenia z 2009 r. Tym samym organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję na podstawie orzeczenia lekarskiego Instytutu Medycyny Pracy im. prof. dra med. J. N. w Ł. z dnia [...] listopada 2008 r. dopuścił się również naruszenia przepisów o postępowania, a to art. 7, 77 i 80 K.p.a. . Ponadto należy wskazać też na inne naruszenie przepisów o postępowaniu, jak nie doręczenie skarżącej pisma Instytutu Medycyny Pracy im. prof. dra med. J. N. w Ł. z dnia [...] maja 2009 r. Powyższy obowiązek wynikał z § 2 pkt. 3 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca z 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawie zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115, zwanym dalej rozporządzeniem z 2002 r.) w związku z § 11 ust. 1 rozporządzenia z 2009 r. W aktach administracyjnych sprawy brak jest zwrotnego potwierdzenia doręczenia skarżącej wskazanego pisma i w tym zakresie jej zarzut podniesiony w skardze, że pisma nie otrzymała, należy uznać za miarodajny. Także nie doręczono jej zawiadomienia, że został zebrany materiał dowodowy w sprawie, i że może zapoznać się z aktami oraz wypowiedzieć co do zebranych dowodów w sprawie. Wprawdzie w aktach administracyjnych znajduje się takie zawiadomienie z daty 17 czerwca 2009 r. (k: 31 akt administracyjnych) i w piśmie wskazane jest, że powinna je otrzymać skarżąca, ale nie ma dowodu, że takie zawiadomienie otrzymała. W związku z tym, że "Okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się do przeprowadzonych dowodów (...)" – art. 81 K.p.a., to tym samym okoliczności na które powołał się organ wynikające z materiału dowodowego z którym nie zapoznała się skarżąca, nie mogą być uznane za udowodnione. Powyższe wskazuje, że organy dopuściły się naruszenia przepisów o postępowaniu w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 53, poz. 433 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.). skutkowało uchyleniem decyzji obu instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien mieć na uwadze wskazówki zawarte w uzasadnieniu, a przede wszystkim przeprowadzić wyczerpujące postępowanie dowodowe, przy uwzględnieniu § 6 ust. 2 pkt 5 oraz § 8 ust. 2 rozporządzenia z 2009 r. oraz zapewnić stronie przed zamknięciem postępowania dowodowego możliwość wypowiedzenia się co do materiału sprawy. Mając powyższe na uwadze, w oparciu o wyżej powołane przepisy oraz art. 152 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w sentencji.