VII SA/Wa 2351/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, asesor WSA Michał Podsiadło, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 lutego 2022 r. sprawy ze skargi U. K. i L. K. na decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia [...] sierpnia 2021 r., znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu decyzją [...]sierpnia 2021 r. po rozpatrzeniu wniosku U.i .L. K. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z dnia[...] lutego 1956 r., uznającej założenie urbanistyczne miasta K., jako posiadające wartość artystyczną, kulturalną i historyczną, za zabytek podlegający ochronie prawa - na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2021 r., poz. 710) oraz art. 17 pkt 2, art. 156 § 1 i art. 158 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego - odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] lutego 1956 r. W uzasadnieniu Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu podał, że Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. decyzją z [...] lutego 1956 r., uznało założenie urbanistyczne miasta Kalisza, za zabytek podlegający ochronie. W uzasadnieniu tej decyzji przedstawiono etapy rozwoju miasta, a także wskazano, że teren miasta na prawym brzegu P., objęty ochroną konserwatorską, jest ograniczony ulicami: [...], parkiem, [...], [...] U. i L.K. wystąpili o stwierdzenie na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] lutego 1956 r., jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 3 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 6 marca 1928 r. o opiece nad zabytkami, poprzez brak określenia granic zabytku i granic otoczenia, a także na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a., jako trwale niewykonalnej. We wniosku podnieśli, że kwestionowana decyzja nie określała granic zabytku, za jakie uznała założenie urbanistyczne miasta K.. W sentencji decyzji stwierdzono tylko, że założenie urbanistyczne miasta K. podlega ochronie bez określenia granic tego zabytku. Decyzja nie zawierała załącznika graficznego, który pozwoliłby jej adresatom ustalić obszar ochrony, nie określono gdzie zaczynają się, a gdzie kończą granice miasta. To powoduje, że organ ochrony konserwatorskiej nie jest pewien, jaki jest obszarowy zakres ochrony, a właściciel nieruchomości potencjalnie objętej ochroną konserwatorską nie wie, czy obciążają go wynikające z przepisów prawa obowiązki. Wnioskodawcy przywołali wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 maja 2018 r., sygn. VII SA/Wa 1836/17, w którym stwierdzono: "Przepis art. 3 rozporządzenia z dnia 6 maja 1928 r. o opiece nad zabytkami (...) nie nasuwał wątpliwości interpretacyjnych co do zakresu kognicji organu orzekającego, jak również co do wymaganej prawem treści decyzji konserwatorskiej. Prezydent RP w rozporządzeniu w sposób wyraźny i wiążący organa władzy konserwatorskiej nakazał przy uznawaniu nieruchomości za zabytek określenie granic zabytku nieruchomego - i to już w decyzji nadającej nieruchomości charakter zabytku. Użyte w rozporządzeniu sformułowanie Prezydenta nie jest ani niejednoznaczne, ani nie pozostawia możliwości dokonywania odmiennej od literalnej wykładni zacytowanego przepisu, co oznacza, że w wypadku uchybienia dyspozycji jasnego prawa naruszenie takie ma charakter rażący." Odnosząc się do niewykonalności decyzji jako przesłanki z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., wnioskodawcy powołali wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2012 r., sygn. I SA/Wa 2053/11, w którym Sąd stwierdził: w odniesieniu do takich zabytków jak układy urbanistyczne, warunkiem wykonania decyzji o ich wpisie do rejestru jest określenie granic obszaru objętego wpisem, organ powinien w sposób precyzyjny określić wielkość obszaru chronionego. Rozpoznając wniosek organ wskazał, że kwestionowana decyzja została wydana na podstawie art. 1-3 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 6 marca 1928 r. o opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 29, poz. 265). Zgodnie z art. 1 (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji), zabytkiem był każdy przedmiot tak nieruchomy, jak ruchomy, charakterystyczny dla pewnej epoki, posiadający wartość artystyczną, kulturalną, historyczną, archeologiczną lub paleontologiczną, stwierdzoną orzeczeniem władzy państwowej i zasługujący wskutek tego na zachowanie. Przepis art. 2 pkt 5 rozporządzenia stanowił, iż za zabytki mogą być w szczególności uznane grupy budowli, wybitne pod względem estetycznym i znamienne bądź dla całych osad, miast, wsi, bądź dla ich dzielnic. Zgodnie natomiast z punktem 6 tego artykułu, za zabytek mogło być także uznane na gruncie dochowane rozplanowania starych miast i dzielnic staromiejskich. Wyliczenie rodzajów zabytków zawarte w rozporządzeniu jest jedynie przykładowe, o czym przesadza użycie w art. 2 zwrotu "w szczególności". Przepis art. 3 tego rozporządzenia stanowił, że przedmioty otrzymują charakter zabytków w znaczeniu tego aktu na skutek orzeczenia władzy konserwatorskiej pierwszej instancji, stwierdzającego wartość zabytkową przedmiotu, a nadto przy zabytkach nieruchomych określającego granice zabytku i granice otoczenia podlegającego przepisom niniejszego rozporządzenia. Zgodnie z art. 4, władze konserwatorskie pierwszej instancji prowadziły rejestr zabytków, a ponadto, Minister Wyznań Religijnych i oświecenia publicznego w dniu 17 lipca 1928 r. wydał rozporządzenie o prowadzeniu rejestru zabytków (Dz. U. Nr 76, poz. 675). Przepis § 3 rozporządzenia wykonawczego stanowił, że rejestr - prócz numeru porządkowego oraz daty i numeru prawomocnego orzeczenia o uznaniu przedmiotu za zabytek - zawiera następujące dane: miejsce, gdzie zabytek się znajduje (nazwa miejscowości i powiat), określenie zabytku, data lub stulecie powstania zabytku oraz daty (stulecia) ważniejszych jego zmian, imię, nazwisko i adres właściciela zabytku (ewentualnie własność państwowa), a także uwagi. Przepisy rozporządzenia o opiece nad zabytkami nie wskazywały sposobu określenia granic zabytku, w tym nie przewidywały obowiązku sporządzenia załącznika graficznego do decyzji o uznaniu za zabytek, również w sytuacji, gdy przedmiotem wpisu do rejestru zabytków był dany teren. Obowiązku takiego nie można wywodzić również z przepisu § 3 ww. rozporządzenia Ministra Wyznań Religijnych i Oświecenia Publicznego, który nie określał treści decyzji o wpisie zabytku do rejestru, lecz treść działu księgi rejestru zabytku, a zatem treść wpisu, który dokonywany był już po wydaniu decyzji. Kwestii tej nie normowały także ówcześnie obowiązujące przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Kwestionowana decyzja nie zawiera załącznika graficznego z wyrysowanymi granicami. Nie został także opisany w jej rozstrzygnięciu przebieg granic obszaru wpisanego do rejestru zabytków, przy pomocy ulic czy nieruchomości. Niemniej granice obszaru wpisanego do rejestru zabytków zostały w tej decyzji określone w sposób pośredni. Za zabytek na mocy tej decyzji zostało bowiem uznane założenie urbanistyczne miasta K.w całości. Granice obszaru wpisanego do rejestru zabytków wyznaczają zatem ówczesne granice administracyjne miasta Kalisza, gdyż sentencja decyzji nie czyni w tym zakresie żadnych ograniczeń czy wyjątków. Wymienienie w uzasadnieniu określonych jednostek osadniczych należy postrzegać w kontekście analizy przez ówczesny organ najistotniejszych etapów rozwoju miasta. Z kolei zawarte w uzasadnieniu stwierdzenie, że teren miasta na prawym brzegu P., objęty ochroną konserwatorską, jest ograniczony ulicami: [...], parkiem, [...], [...], należy postrzegać jako niezgodne z rozstrzygnięciem. W przypadku takiej rozbieżności decydujące znaczenie ma treść rozstrzygnięcia decyzji. Zdaniem organu treść sentencji badanej decyzji przesadza, że akt ten nie został wydany z rażącym naruszeniem prawa, ani też nie jest trwale niewykonalny od dnia wydania. Na jego podstawie można ustalić, jakie są granice obszaru uznanego za zabytek. Jednocześnie decyzja nie jest dotknięta pozostałymi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 K.p.a. U.K. i L. K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia [...]sierpnia 2021 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazali na naruszeniu przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a także niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów. Ponadto naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu na jakiej podstawie organ wywnioskował, iż granice obszaru wpisanego do rejestru zabytków zostały określone w sposób pośredni, a także, że zawarte w uzasadnieniu decyzji stwierdzenie, dotyczące terenu miasta na prawym brzegu Prosny, należy postrzegać za niezgodne z rozstrzygnięciem. Domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu skargi wskazali, że organ nadzorczy nie wyjaśnił stanu faktycznego, nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego. Dokonana ocena dowodów była dowolna. Skarżący wskazali, iż kwestia granic założenia urbanistycznego miasta K. była dwukrotnie poruszana w odpowiedziach Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego w odpowiedzi na interpelację posła na Sejm RP J. R. Przedmiotem interpelacji nr [...] z dnia [...]września 2009 r. oraz nr 2080 z dnia [...] maja 2012 r. była kwestia skreślenia z rejestru zabytków części zabytku, jakim jest cały obszar miasta K. w granicach z 1957 roku. W pierwszej odpowiedzi wskazywano, iż decyzją z 1956 roku wpisano do rejestru zabytków założenie urbanistyczne miasta K., zaś decyzją z 1957 roku wpisano warstwy archeologiczne na obszarze miasta, w granicach administracyjnych z tego roku. W czerwcu 2007 roku Ministerstwo zwróciło się do Krajowego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków o sporządzenie opinii specjalistycznej dotyczącej skreślenia z rejestru zabytków. Druga odpowiedź nawiązywała do poprzedniej i stwierdzono, że z treści orzeczenia z 1956 r. o uznaniu za zabytek jako założenie urbanistyczne miasta K. wynika, że ochroną konserwatorską objętych jest jedynie pięć obszarów miasta K., natomiast z analizy decyzji z 1957 roku, która obejmuje ochroną prawną cały obszar miasta K. w granicach aktualnych, wynika, że ochronie podlegają wyłącznie zabytki archeologiczne, a nie założenie urbanistyczne. W odpowiedzi wskazano również, iż przyczyną rozbieżnych interpretacji jest sama treść decyzji, z której nie wynika w sposób bezsporny zakres ochrony konserwatorskiej założenia urbanistycznego miasta K. Zdaniem skarżących brak opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa w kontekście podniesionych we wniosku zarzutów, uzasadnia twierdzenie o braku wszechstronnego zebrania materiału dowodowego. Organ nadzorczy stwierdził, iż decyzja z 1956 roku nie posiada załącznika graficznego z wyrysowanymi granicami a także, iż nie został w jej rozstrzygnięciu opisany przebieg granic obszaru wpisanego do rejestru zabytków przy pomocy ulic czy nieruchomości, to przyjął dowolnie, że granice obszaru wpisanego do rejestru zabytków zostały w decyzji określone w sposób pośredni. Nie usprawiedliwia powyższego stwierdzenie, iż granice tego obszaru wyznaczają ówczesne granice administracyjne miasta K.. Również stwierdzenie, iż teren miasta na prawym brzegu .P. - objęty ochroną konserwatorską - ograniczony ulicami [...], parkiem, [...] i [...]należy postrzegać jako niezgodne z rozstrzygnięciem, budzi daleko idące zastrzeżenia i nosi znamiona dowolności oraz braku poparcia stosownymi ustaleniami i dowodami. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. mogło pozyskać niezbędne dane dla określenia granic zabytku, jednakże z niewiadomych przyczyn tego nie uczyniło. Ponadto Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej o opiece nad zabytkami z 1928r. nie wskazywało, że za zabytek może być uznane założenie urbanistyczne miasta. Kwestionowana decyzja miała obejmować cały układ urbanistyczny miasta K. w granicach z 1956 roku. Bez wątpienia obejmowałaby ścisłe centrum miasta. Jednocześnie w 1981r. wpisano do rejestru zabytków "[...] układ urbanistyczny i zespół budowlany, k. XVIII-XX". Zatem [...] z jej układem urbanistycznym została dwukrotnie ujęta w rejestrze zabytków. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. W ocenie Sądu, zaskarżone rozstrzygnięcie jest słuszne, oparte na prawidłowo ustalonym stanie faktycznym i jego prawidłowej ocenie, a tym samym skarga jest niezasadna. Zaskarżoną decyzją Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] lutego 1956 r., uznającej założenie urbanistyczne miasta K., jako posiadające wartość artystyczną, kulturalną i historyczną, a tym samym za zabytek podlegający ochronie prawa. W kontekście nadzwyczajnego postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżących, organ zasadnie podkreślał, że o "rażącym naruszeniu prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki, jakie wywołuje decyzja. Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wtedy, gdy decyzja jest wydana wbrew oczywistym nakazom lub zakazom zawartym w danym przepisie, a nadto wywiera skutki, które nie mogą być zaakceptowane w praworządnym państwie. Ani oczywistość naruszenia prawa, ani nawet charakter przepisów, które zostały naruszone nie są wystarczające wyłącznie do uznania, że nastąpiło rażące naruszenie prawa. W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako "rażącego" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji. Stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nie można tolerować. Wyeliminowanie ostatecznej decyzji z obrotu prawnego w tym nadzwyczajnym trybie postępowania jest wyjątkiem od zasady trwałości czasowej rozstrzygnięć ostatecznych. Wyjątek ten nie powinien podlegać wykładni rozszerzającej. Natomiast przesłanka wymieniona w art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. zaistnieje w przypadku, gdy rozstrzygnięcie z przyczyn prawnych bądź faktycznych nie może zostać wykonane, przy czym niewykonalność ta musi istnieć już w dacie jego wydania, zaś przeszkody powodujące niewykonalność trwają cały czas aż do czasu stwierdzenia jej nieważności. Niewykonalność prawna oznacza niemożność zastosowania się do dyspozycji rozstrzygnięcia z uwagi na istniejący w obowiązującym prawie zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostającego w sprzeczności z wydaną decyzją. Niewykonalność ta musi istnieć nie tylko w dniu wydania, ale powinna mieć charakter trwały. Powstała później może być podstawą innych działań, np. uchylenia czy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Decyzja trwale niewykonalna to taka, której adresat jest trwale pozbawiony możliwości czynienia użytku z ustanowionych w niej praw lub trwale pozbawiony możliwości wykonania obowiązków. Kwestionowana decyzja została wydana na podstawie art. 1-3 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 6 marca 1928 r. o opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 29, poz. 265). Zgodnie z art. 1 (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji), zabytkiem był każdy przedmiot tak nieruchomy, jak ruchomy, charakterystyczny dla pewnej epoki, posiadający wartość artystyczną, kulturalną, historyczną, archeologiczną lub paleontologiczną, stwierdzoną orzeczeniem władzy państwowej, i zasługujący wskutek tego na zachowanie. Przepis art. 2 pkt 5 ww. rozporządzenia stanowił, iż za zabytki mogą być w szczególności uznane grupy budowli, wybitne pod względem estetycznym i znamienne bądź dla całych osad, miast, wsi, bądź dla ich dzielnic. Zgodnie natomiast z punktem 6 tego artykułu, za zabytek mogło być także uznane "na gruncie dochowane rozplanowania starych miast i dzielnic staromiejskich". Wyliczenie rodzajów zabytków zawarte w rozporządzeniu jest jedynie przykładowe, o czym przesadza użycie w art. 2 zwrotu "w szczególności". Przepis art. 3 tego rozporządzenia stanowił, że przedmioty otrzymują charakter zabytków w znaczeniu tego aktu na skutek orzeczenia władzy konserwatorskiej pierwszej instancji, stwierdzającego wartość zabytkową przedmiotu, a nadto przy zabytkach nieruchomych określającego granice zabytku i granice otoczenia podlegającego przepisom niniejszego rozporządzenia. Zgodnie z art. 4, władze konserwatorskie pierwszej instancji prowadziły rejestr zabytków, a ponadto, Minister Wyznań Religijnych i oświecenia publicznego wydał dnia 17 lipca 1928 r. rozporządzenie o prowadzeniu rejestru zabytków (Dz. U. Nr 76, poz. 675). Przepis § 3 rozporządzenia wykonawczego stanowił, że rejestr - prócz numeru porządkowego oraz daty i numeru prawomocnego orzeczenia o uznaniu przedmiotu za zabytek - zawiera następujące dane: miejsce, gdzie zabytek się znajduje (nazwa miejscowości i powiat), określenie zabytku, data lub stulecie powstania zabytku oraz daty (stulecia) ważniejszych jego zmian, imię, nazwisko i adres właściciela zabytku (ewentualnie własność państwowa), a także uwagi. Przepisy rozporządzenia o opiece nad zabytkami nie wskazywały sposobu określenia granic zabytku, w tym nie przewidywały obowiązku sporządzenia załącznika graficznego do decyzji o uznaniu za zabytek, również w sytuacji, gdy przedmiotem wpisu do rejestru zabytków był dany teren. Obowiązku takiego nie można wywodzić również z przepisu § 3 ww. rozporządzenia Ministra Wyznań Religijnych i Oświecenia Publicznego, który nie określał treści decyzji o wpisie zabytku do rejestru, lecz treść działu księgi rejestru zabytku, a zatem treść wpisu, który dokonywany był już po wydaniu decyzji. Kwestii tej nie normowały także ówcześnie obowiązujące przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Kwestionowana decyzja nie zawiera załącznika graficznego z wyrysowanymi granicami. Nie został w jej rozstrzygnięciu także literalnie opisany przebieg granic obszaru wpisanego do rejestru zabytków, przy pomocy ulic czy nieruchomości. Można zaakceptować pogląd organu, że granice obszaru wpisanego do rejestru zabytków zostały określone w sposób pośredni. Za zabytek na mocy tej decyzji zostało uznane założenie urbanistyczne miasta K. Granice obszaru wpisanego do rejestru zabytków wyznaczałyby ówczesne granice administracyjne miasta K.. Wymienienie w uzasadnieniu decyzji określonych jednostek osadniczych można by postrzegać jako analizę przez ówczesny organ najistotniejszych etapów rozwoju miasta. Z kolei zawarte w uzasadnieniu stwierdzenie, że teren miasta na prawym brzegu P., objęty ochroną konserwatorską, jest ograniczony ulicami: [...], parkiem, [...], [...], jako pozostające w rozbieżności z sentencja nie miałoby decydującego znaczenie. Nie przesądzając o takiej treści analizowanej decyzji, to w ocenie Sądu, dopuszczalna była zaprezentowana przez organ interpretacja decyzji w celu wykazania braku podstaw do stwierdzenia jej nieważności. W słusznej ocenie organu sama sentencja decyzji przesadza, że akt ten nie został wydany z rażącym naruszeniem prawa, ani też nie jest trwale niewykonalny od dnia wydania. Na jego podstawie można ustalić, granice obszaru uznanego za zabytek. Jednocześnie decyzja nie jest dotknięta pozostałymi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 K.p.a. W świetle powyższego nie można było uznać, że decyzja narusza prawo w sposób rażący. Pomimo, że brzmienie jej rozstrzygnięcia, nie jest jednoznaczne w zakresie obszaru objętego ochroną oraz związanych z tym skutków prawnych, to jednak usunięcie tych wątpliwości, jest w ocenie Sadu możliwe w drodze rektyfikacji decyzji. Mając powyższe na uwadze, skoro zarzuty skargi okazały się nieskuteczne, Sąd na mocy art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.