VII SA/Wa 2353/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Leszek Kamiński, Protokolant Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2010 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku skargę oddala Decyzją z dnia [...] listopada 2009r., Nr [...] [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwana dalej k.p.a.) oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm., zwana dalej Prawem budowlanym) po rozpatrzeniu odwołania J. W. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2009r., Nr [...], nakazującej J. W. całkowitą rozbiórkę budynku zrealizowanego na terenie działki nr ew. [...] przy ul. [...] w miejscowości [...], gm. [...] - w mocy zaskarżoną decyzję. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie miało następujący przebieg. Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w [...] wiadomo było, że na terenie działki nr ew. [...] przy ul. [...] w miejscowości [...] istnieje obiekt budowlany o konstrukcji drewnianej posadowiony na bloczkach betonowych, bez fundamentu o wym. 6,10 x 2,60 m, przybudówka - 1,50 x 1,50 m (właścicielka nie legitymowała się dokumentem potwierdzającym jego legalność).Postępowanie nadzoru budowlanego w stosunku do tego obiektu zostało umorzone w świetle ustalenia dalszych losów tego budynku. Na skutek zawiadomienia M. G. - właściciela sąsiedniej działki (nr [...]), organ pierwszej instancji dokonał w dniu 25 czerwca 2009r. oględzin ww. nieruchomości. Ustalił, że w miejscu dawnego, został wniesiony samowolnie nowy budynek, a do jego realizacji wykorzystano fragmenty rozebranego w części poprzednio istniejącego obiektu. Ponadto w sprawie ustalono, że dniu 11 maja 2009r. inwestor dokonał zgłoszenia remontu i rozbudowy letniskowego domku wolnostojącego, nie podpiwniczonego, z zadaszoną werandą, o powierzchni do 35 m 2 oraz budowy ekologicznej oczyszczalni ścieków. Decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2009r. Starosta [...] wniósł sprzeciw od ww. zgłoszenia powołując się na fakt, iż działka o nr ew. [...] położona jest na terenie strefy rolniczej, która wg miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2001r. Rady Gminy [...]) oznaczona została symbolem RP i projektowane roboty stoją w sprzeczności z zapisami w/w planu. W okolicznościach ww. ustaleń zapadła opisana wyżej decyzja organu pierwszej instancji w przedmiocie nakazu rozbiórki. Rozstrzygnięcie oparto na przepisu art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane wskazując, że inwestycja wymagająca pozwolenia na budowę nie podlega procedurze legalizacyjnej jako niedopuszczalna w świetle planu zagospodarowania przestrzennego. Po rozpoznaniu odwołania inwestorki J. W. zapadła zaskarżona decyzja. Organ drugiej instancji podtrzymując zasadność nakazu rozbiórki stwierdził, że wbrew twierdzeniom inwestorki, dokonanie przez nią zgłoszenia nie stanowi zagadnienia wstępnego, które uzasadniałoby konieczność zawieszenia postępowania do czasu rozpatrzenia odwołania stwierdzenia przez organy nadzoru budowlanego naruszenia przepisów prawa w zakresie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę nie jest konieczne oczekiwanie na rozstrzygnięcie dotyczące bytu prawnego decyzji o sprzeciwie. Odnosząc się do zarzutu podniesionego w odwołaniu, iż M. G. nie posiada przymiotu strony w tym postępowaniu, a "skierowanie decyzji do osób nie będącej stroną w sprawie skutkuje nieważnością decyzji" organ wskazał, że decyzja organu pierwszej instancji nakazuje rozbiórkę budynku J. W., a zatem jest skierowana do strony. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił ponadto, że analiza materiału dowodowego w tym fotograficznego wskazuje jednoznacznie, iż zrealizowana inwestycja wykracza poza zakres zgłoszenia, tj. "remontu i rozbudowy letniskowego, wolnostojącego, nie podpiwniczonego, z zadaszoną werandą, o powierzchni do 35 m2 oraz budowy ekologicznej oczyszczalni ścieków". Nie ulega wątpliwości, iż prace wykonane przy przedmiotowym budynku nie mieszczą się w pojęciu remontu o jakim mowa w art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego. W sprawie jest bezsporne, że w miejscu obiektu uprzednio istniejącego, który został prawie całkowicie rozebrany, powstał nowy budynek. Dla takiego zakresu prac wymagane było pozwolenie na budowę. Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, że w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego ustawodawca przewidział możliwość legalizacji samowoli budowlanej, jednakże tylko w sytuacji, gdy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów, w tym przepisów techniczno - budowlanych, co w przedmiotowej sprawie nie ma miejsca. W niniejszej sprawie przepisy Prawa budowlanego nie dają organom nadzoru budowlanego możliwości wydania innego rozstrzygnięcia administracyjnego, niż decyzja rozbiórkowa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009r., Nr [...] wniosła J. W. Dochodząc uchylenia w całości zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji zarzuciła: wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, art.156 przez skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie tj. do M. G., który nie posiada żadnego interesu prawnego w sprawie o rozbiórkę budynku na nieruchomości J. W., wydanie decyzji z rażącym naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ nie zastosował obligatoryjnego zawieszenia postępowania w sprawie rozbiórki, mimo że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ w zakresie odwołania J. W. w sprawie sprzeciwu od zgłoszenia remontu i rozbudowy obiektu, art. 107 § 1 k.p.a. przez nie zawarcie w decyzji w ogóle podstawy prawnej w zakresie przepisów postępowania, niedostateczne uzasadnienie faktyczne i prawne, naruszenie art. 7 k.p.a. przez zaniechanie podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, naruszenie art. 6, 7, 8 i 12 k.p.a.- określonych w nich zasad praworządności przez przekroczenie granicy działania na postawie prawa, dopuszczając w to miejsce arbitralne oceny i błędną wykładnię obowiązujących przepisów, naruszenie przepisu art. 6, 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. wobec nie zgromadzenia koniecznego materiału dowodowego w sprawie, nie rozważenia go i nie wskazania w uzasadnieniu decyzji dowodów, na których organ administracji się oparł, naruszenie art. 48 ust. 1 ustawy Prawa budowlanego przez utrzymanie w mocy decyzji nakazującej rozbiórkę budynku, mimo że w znaczącej części nie został on zrealizowany przez stronę postępowania i istniał na nieruchomości przed 1974 r. i istnieje nadal, lecz został tylko rozbudowany, a nadto, mimo że nie było wymagane pozwolenie na jego rozbudowę - art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane przez jego niezastosowanie. Zdaniem skarżącej organ bezpodstawnie nie wziął pod uwagę, że mimo błędnego opisu w zgłoszeniu dokonała rozbudowy istniejącego budynku gospodarskiego. Przedmiotu rozbudowy nie zmienia fakt, że skarżąca chciała po rozbudowie wykorzystać budynek jako rekreacyjny. Organ błędnie przyjął, że doszło do budowy, nowego obiektu, w miejsce uprzednio istniejącego, który został prawie cały rozebrany. Organ poza protokołem z wizji nie zebrał materiału dowodowego w tym wypisu z miejscowego planu, gdy tymczasem doszło do dopuszczalnej rozbudowy obiektu znajdującego się na nieruchomości. Organ nie odniósł się też do zarzutu skarżącej, że w odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie skarżąca wskazała, że roboty budowlane rozpoczęła przed 20 maja 2009r. Istniejący domek został częściowo rozebrany, a jego pozostałości stanowią piwniczkę nowego obiektu, który został oparty od tyłu na nawiezionej ziemi, a od frontu na palach. Potwierdziła prawidłowość pomiarów powierzchni inwestycji dokonanych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Ponadto wskazała, że stary domek był na bloczkach betonowych, nie dysponuje dokumentem potwierdzającym legalność tej inwestycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna, zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji odpowiada przepisom prawa. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z poźn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Ponadto Sąd Administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Wskazać należy, że wbrew twierdzeniom skarżącej decyzja ma prawidłowo określonego adresata jest nim skarżąca jako inwestor. Zgodnie z przepisem art. 52 ustawy Prawo budowlane inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Bezsprzeczne jest także to, że M. G. ma przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Pojęcie "interes prawny" nie zostało zdefiniowane w przepisach kodeksu, doktryna i orzecznictwo przyjmuje, że oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a to interes oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego. Jedyną przesłanką uzyskania przez dany podmiot statusu strony postępowania administracyjnego, w świetle dyspozycji przepisu art. 28 k.p.a jest to, czy legitymuje się interesem prawnym lub obowiązkiem, ze względu na który "żąda czynności organu" lub którego "dotyczy postępowanie". Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby, lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Inaczej mówiąc - przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie, lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw. Właściciel nieruchomości sąsiedniej ma interes prawny wynikający z art. 140 k.c. do uczestniczenia jako strona w postępowaniach administracyjnych, w wyniku, których może zapaść decyzja tak kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości (sposób korzystania z niej), iż będzie to miało wpływ na wykonywanie prawa własności przez właściciela sąsiedniej nieruchomości. W świetle powyższej argumentacji bezsprzeczne jest, że M. G. miał prawo interweniować w organie nadzoru budowlanego, a ten zgodnie z przepisem art. 81 ustawy Prawo budowlane określającym jego kompetencje miał obowiązek podjąć czynności tak z urzędu jak i na wniosek. M. G. jest właścicielem sąsiedniej działki nr ew. [...] (działka skarżącej oznaczona jest nr ew. [...]). W wyniku prac budowlanych skarżąca nawiozła ziemię pod budowę (patrz oświadczenie na rozprawie). Rozpoczęte roboty budowlane sąsiad uznał za naruszające utrwalony poziom terenu, ale w szczególności prawo miejscowe - plan zagospodarowania przestrzennego. Już tylko na marginesie powyższych rozważań, w nawiązaniu do argumentacji pełnomocnika skarżącej przedstawionej na rozprawie Sąd stwierdza, że w niniejszej sprawie przymiot stron nie może być oceniany w świetle przepisu art. 28 ustawy Prawo budowlane. Ten stanowiący lex specialis przepisu art.28 k.p.a. nie odnosi się do całej ustawy Prawo budowlane, a tylko do stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Zdaniem Sądu przedmiotowy nakaz rozbiórki znajduje w okolicznościach niniejszej sprawy podstawę prawną w przepisie art. 48 w zw. z art. 28 ustawy Prawo budowlane. Ustalenia organu oparte na materiale fotograficznym i protokole oględzin jednoznacznie wskazują, że skarżąca przed 20 maja 2009r.( patrz też oświadczenie do protokołu rozprawy) rozpoczęła roboty budowlane wymagające pozwolenia na budowę. Zgodnie z dyspozycją przepisu art. 28 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W myśl definicji zawartej w przepisie art. 3 ustawy Prawo budowlane robotami budowlanymi są - budowa, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego, budową jest wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego przez przebudowę - należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Sąd podziela ustalenia organów nadzoru budowlanego, że skarżąca w miejscu "starego obiektu budowlanego" po jego częściowej rozbiórce i z wykorzystaniem pozostałych elementów wybudowała nowy domek letniskowy. W brew twierdzeniom skarżącej obiekt ten nie ma charakteru budynku gospodarskiego, który miał być wykorzystywany na cele rekreacyjne. Prawidłowo organy obu instancji uznały, że w odniesieniu do przedmiotowego budynku wybudowanego bez wymaganego przepisami prawa pozwolenia na budowę nie jest możliwa procedura legalizacyjna przewidziana przepisem art. 48 ustawy Prawo budowlane. Wbrew zarzutom skarżącej organ w tym zakresie przeprowadził prawidłowo postępowanie dowodowe i zebrał materiał dowodowy (wypisy z rejestru gruntów, wypis z planu). Jak wynika z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała [...] z dnia [...] kwietnia 2001r., Dz. Urzędowy Województwa [...] nr [...] z dnia [...] maja 2001r., poz. 1264) przedmiotowy budynek zlokalizowany jest na działce pozostającej w sferze rolniczej terenów upraw rolnych bez prawa zabudowy w obszarze chronionego krajobrazu w otulinie [...] Parku Narodowego, gdzie dopuszcza się adaptacje istniejącej zabudowy zagrodowej (należy podkreślić zagrodowej w skardze cytat z planu pomija to istotne określenie) z możliwością rozbudowy, nadbudowy. Bezsprzecznie plan nie przewidywał dopuszczalności inwestycji skarżącej już choćby dlatego że na jej działce nie istniała zabudowa zagrodowa. Skarżąca w dniu 11 maja 2009r., dokonała zgłoszenia do Wójta Gminy [...] dotyczącego remontu i rozbudowy letniskowego domku wolnostojącego nie podpiwniczonego z zadaszoną werandą o pow. do 35m² oraz budowy oczyszczalni ścieków. Decyzją z dnia [...] maja 2009r., nr [...] Starosta [...] wniósł sprzeciw od tego zgłoszenia. Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009r, uchylił ww. decyzję i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. W ocenie Sądu, zasadne jest stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że nie było podstaw do zawieszenia postępowania nadzoru budowlanego w związku z postępowaniem zainicjowanym wniesieniem przez inwestora zgłoszenia, bowiem wbrew twierdzeniom skargi okoliczność ta nie była zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zdaniem Sądu cała procedura zgłoszeniowa pozostaje poza niniejszą sprawą, bez wpływu na wydane rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego. Odnosząc się do kwestii dokonanego przez skarżącą zgłoszenia wskazać należy, że inwestor może rozpocząć roboty budowlane, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia nie zostanie mu doręczona decyzja zawierająca sprzeciw organu, milczenie organu w powyższym terminie jest uprawnieniem dla inwestora do rozpoczęcia robót budowlanych. W świetle oświadczenia skarżącej złożonego na rozprawie rozpoczęła prace budowlane przed upływem ww. terminu ( zgłoszenie 11 maja 2009r., roboty rozpoczęte przed 20 maja 2009r.). Ma to znaczenie li tylko symboliczne w sprawie bo zgłoszenie nie dotyczyło przecież robót, które stwierdził organu nadzoru budowlanego i które objął nakazem rozbiórki. Jak wskazuje utrwalone orzecznictwo sądowo administracyjne, jeżeli strona zgłosiła wykonanie remontu i na tej podstawie wykonała rozbudowę, czy przebudowę budynku wymagającą pozwolenia na budowę, to dopuściła się samowoli budowlanej podlegającej ocenie na podstawie art. 48 Prawa budowlanego (por wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2006 r. w sprawie o sygnaturze akt II OSK 1375/05, LEX nr 321523). W ocenie Sądu przyjęcie w niniejszej sprawie, że zgłoszenie odniosło skutek prawny, chociaż konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę, prowadziłoby do niedopuszczalnego obchodzenia prawa. Dodatkowo wskazać należy, że z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę zwolniona byłaby jedynie budowa obiektów wymienionych w art. 29. Należą do nich m.in. budynki gospodarcze związane z produkcją rolną o powierzchni zabudowy do 35 m2, altany i obiekty gospodarcze na działkach w pracowniczych ogrodach działkowych o określonej powierzchni. Ponadto pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na: remoncie istniejących obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych, z wyjątkiem obiektów wpisanych do rejestru zabytków. Wyjątki zawarte w art. 29 do art. 31 Prawa budowlanego stanowią listę zamkniętą, są one taksatywnie wyliczone, a zatem niedopuszczalne jest stosowanie w tym zakresie wykładni rozszerzającej. Wybudowany zatem przez skarżącą domek letniskowy nie może być zaliczony do obiektów, o których mowa w art. 29 ustawy Prawo budowlane, nie ma charakteru budynku gospodarczego związanego z produkcją rolną. Roboty budowlane skarżącej nie były, co oczywiste w sprawie remontem (o czy wyżej). W ocenie Sądu, w świetle powyższych rozważań, nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi wskazujące na naruszenia przez organ administracyjny przepisów procedury administracyjnej, w szczególności nie doszło do ich naruszenia w stopniu, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.)