VII SA/Wa 2361/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska ( spr.), Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi L. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę Postanowieniem nr [...]z dnia [...] sierpnia 2018 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB", "organ II instancji"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017r., poz. 1257 z późn. zm.) oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018r., poz. 1202 z późn. zm.), po rozpatrzeniu zażalenia [...], na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. , odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek [...], w sprawie legalności budowy ogrodzenia działki nr ew. [...] (od strony południowej posesji) przy ul. [...] w miejscowości [...], gm. [...] - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazał, że w dniu 24 kwietnia 2018 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] wpłynął wniosek z dnia 23 kwietnia 2018 r. [...] o stwierdzenie wykonania ogrodzenia wzdłuż działki nr ew. [...] w miejscowości [...], gm. [...] z naruszeniem przepisów ustawy Prawo budowlane i o wydanie nakazu rozbiórki ww. ogrodzenia. Pismami z dnia 30 kwietnia 2018 r. PINB w [...] poinformował o ustalonej kontroli w ww. sprawie w związku z pismem [...] oraz wezwał [...] do wykazania interesu prawnego w przedmiotowej sprawie. W dniu 21 maja 2018 r. do organu I instancji wpłynęła odpowiedź na ww. pismo. Mając powyższe na uwadze PINB w [...] postanowieniem Nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego na żądanie [...] w sprawie legalności budowy ogrodzenia działki nr ew. [...] (od strony południowej posesji) przy ul. [...] w miejscowości [...], gm. [...]. Zażalenie na ww. rozstrzygnięcie w ustawowym terminie złożył [...]. Zdaniem [...]WINB organ I instancji słusznie wskazał, że działka skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania działki nr ew. [...] przy ul. [...] w miejscowości [...], gm. [...], na której zlokalizowane jest przedmiotowe ogrodzenie, a tym samym obiekt ten nie powoduje ograniczenia z korzystania działki skarżącego – [...], tj. działki nr ew. [...] przy ul. [...] w miejscowości [...], gm. [...]. W ocenie tut. organu brak interesu prawnego jest oczywisty i nie wymagał dalszych czynności wyjaśniających. Odnosząc się do argumentów zawartych w zażaleniu organ II instancji uznał, że w omawianej sprawie organ powiatowy pismem z dnia 30 kwietnia 2018 r. poinformował [...] o ustalonej kontroli w trybie art. 81 - 81c ustawy Prawo budowlane w sprawie spornego ogrodzenia. W tym samym piśmie organ powiatowy wskazał, że: "Ustalenia przedmiotowej kontroli pozwolą rozstrzygnąć, czy istnieją podstawy prawne do uruchomienia postępowania administracyjnego i jego zakończenia decyzją". [...] WINB stwierdził, iż w niniejszej sprawie nie było podstaw do podjęcia postępowania administracyjnego na wniosek [...], z uwagi na to, iż wniosek został złożony przez osobę, której nie przysługuje przymiot strony. W ramach posiadanych kompetencji ustawowych organy nadzoru budowlanego nie mają podstaw prawnych do wszczynania postępowania administracyjnego z wniosku osoby, której nie przysługuje przymiot strony, co wypełnia dyspozycję art. 61a § 1 K.p.a. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył [...], wnosząc o uchylenie orzeczeń organów obu instancji, jednocześnie podnosząc naruszenie następujących przepisów prawnych: 1. przepisów postępowania administracyjnego, tj.: a) art. 10 § 1 K.p.a. poprzez nieuznanie wnoszącego za stronę postępowania, a w związku z tym uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego w sprawie przed zajęciem stanowiska przez organ administracji publicznej w wyniku braku doręczenia zawiadomienia o zebraniu dowodów w sprawie; b) art. 61 a § 1 K.p.a. w związku z art. 28 Prawa budowlanego, poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, iż w każdym stanie faktycznym obszar oddziaływania inwestycji ogranicza się do nieruchomości przylegających do nieruchomości będących przedmiotem postępowania; c) 7, 77 oraz 80 K.p.a. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę materiału dowodowego, mającą istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na przyjęciu, iż ogrodzenie nie powoduje tamowania wód, czy naruszenia równowagi wodnej w sytuacji w której ten sam organ wskazuje, iż nie jest właściwy do oceny kształtowaniem stosunków wodnych, co świadczy o przyjęciu wnioskowania bez należytej oceny stanu faktycznego; 2. art. 49b prawa budowlanego poprzez przyjęcie, iż wzniesienie ogrodzenia na rowie melioracyjnym nie wymagało od wznoszącego przynajmniej dokonania zgłoszenia tej inwestycji do organów administracji budowlanej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w sprawie niniejszej jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018r. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. , odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek [...], w sprawie legalności budowy ogrodzenia działki nr ew. [...] (od strony południowej posesji) przy ul. [...] w miejscowości [...], gm. [...]. Podstawę prawną kwestionowanego postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści cytowanego przepisu wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie wniosku nie jest tożsame ze wszczęciem postępowania w sprawie, lecz uruchamia etap wstępny, w ramach którego właściwy organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność wykorzystania instytucji procesowej. Zgodnie z zastosowanym w sprawie art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Co przy tym istotne, ugruntowane jest już stanowisko orzecznictwa, zgodnie z którym przepis ten - w zakresie, w jakim wskazuje na podstawę do odmowy wszczęcia postępowania, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną - ma zastosowanie, jeżeli już z żądania wszczęcia postępowania wynika w sposób oczywisty, że podmiot je wnoszący nie ma interesu prawnego, którego mogłoby dotyczyć postępowanie. Natomiast gdy ustalenie istnienia interesu prawnego bądź związków takiego interesu z postępowaniem, którego wszczęcia domaga się żądający wymaga dokonania złożonego procesu wykładni czy podjęcia określonych czynności, to mogą być one dokonane wyłącznie w toku postępowania administracyjnego. Właściwe rozumienie unormowania zawartego w art. 61a § 1 k.p.a. musi więc prowadzić do wniosku, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego następuje wówczas, gdy brak interesu prawnego wnioskodawcy jest oczywisty. W piśmiennictwie wskazuje się, że "oczywistość ta (co do osoby niebędącej stroną) albo wynika już z podania zawierającego żądanie wszczęcia postępowania, albo została stwierdzona w wyniku jednostkowych i prostych czynności organu administracji publicznej. Chodzi tu zatem o przypadek niewątpliwego i nieskomplikowanego ustalenia, że żądanie osoby dotyczy cudzej sprawy. Zastosowanie zatem art. 61a § 1 k.p.a. powinno być ograniczone zasadniczo do sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania zgłoszone zostało przez podmiot oczywiście nieuprawniony, a stwierdzenie tego nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że postanowienia organów obu instancji nie naruszają przepisów prawa, a dokonaną przez organy ocenę przymiotu strony skarżącego należy uznać za prawidłową. Stroną, zgodnie z art. 28 k.p.a., jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, iż o istnieniu interesu prawnego decydują przepisy prawa materialnego przyznające stronie określone uprawnienie lub nakładające obowiązek. Istnienie interesu prawnego oznacza wykazanie i ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności lub zaniechania organu (v. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 868/11, orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok NSA z dnia 30 listopada 1993 r. sygn. akt II SA 1783/93; wyrok NSA z dnia 10 marca 1989 r. IV SA 1254/88; powoł. [w:] Kodeks postępowania administracyjnego z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego pod redakcją R. Hausera, Warszawa 1995, str. 112). Chodzi zatem o ustalenie związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawną a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Podkreślenia wymaga przy tym, że na gruncie przepisu art. 28 k.p.a. nie wystarczy wykazanie jakiegokolwiek interesu, lecz interes ten musi mieć charakter prawny. Musi więc istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania danej decyzji. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, polegający na tym , że dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednak nie może wykazać normy prawa materialnego z którego ten interes wywodzi. Przedmiotowe ogrodzenie zostało , jak sam wskazuje skarżący, wzniesione przed nowelizacją Prawa budowlanego z 1 lipca 2016r., na działce nr ew. [...], z którą nie graniczy działka należąca do skarżącego o nr ew. [...] , bowiem rozdzielają je działki o nr [...] i [...], [...] i [...]. Wskazana w piśmie z dnia 18 maja 2018r. norma art. 234 ust 2 Prawa wodnego jako uzasadnienie istnienia interesu prawnego skarżącego, może uzasadniać wszczęcie postępowania w sprawie naruszenia stosunków wodnych ,w innym trybie i przed innym organem, nie stanowi jednak źródła interesu prawnego w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego. Niewątpliwie uzasadnione jest stanowisko organów , że przedmiotowe ogrodzenie w żadnym stopniu nie wpływa na możliwości zagospodarowania działki skarżącego. Analiza art. 28 k.p.a. oraz przepisów Prawa budowlanego odnoszących się do obowiązku zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich (w szczególności art. 5 Prawa budowlanego) oraz strony faktycznej, czyli tak zwanego "obszaru oddziaływania"( art. 3 pkt 20 ustawy) wykonanych robót, prowadzi do wniosku, że skarżący posiada wyłącznie interes faktyczny w rozstrzygnięciu sprawy objętej wnioskiem z dnia 23 kwietnia 2018 r. Zdaniem Sądu skarżący nie wykazał, w jaki sposób przedmiotowa inwestycja może powodować ograniczenie w zagospodarowaniu terenu nieruchomości, których jest właścicielem. Organ administracji publicznej nie jest prawnie zobligowany do uwzględnienia interesu faktycznego skarżącego, gdyż nie jest on prawnie chroniony. Bezpośrednie zainteresowanie rozstrzygnięciem sprawy przez skarżącego świadczy jedynie o jego interesie faktycznym, który nie jest przesłanką do uznania go za stronę postępowania przed organami nadzoru budowlanego, stąd skarżący nie może skutecznie wnieść wniosku o wszczęcie przez organ nadzoru budowlanego postępowania administracyjnego w tej sprawie. Może zaś poszukiwać ochrony w innym postępowaniu na podstawie przepisów Prawa wodnego. Odnosząc się do zarzutów skargi należy zauważyć, że prawidłowe zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. wyklucza możliwość naruszenia zarówno art. 10 § 1 K.p.a. jak i art. 7, 77 oraz 80 K.p.a. zwłaszcza w zakresie przyjęcia, iż ogrodzenie nie powoduje tamowania wód, czy naruszenia równowagi wodnej w sytuacji w której ten sam organ wskazuje, iż nie jest właściwy do oceny kształtowaniem stosunków wodnych, co świadczy o przyjęciu wnioskowania bez należytej oceny stanu faktycznego skoro organ nie przystąpił do merytorycznej oceny prawidłowości wykonanych robót budowlanych związanych z wykonaniem ogrodzenia. Organ nie naruszył także art. 49b Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, iż wzniesienie ogrodzenia na rowie melioracyjnym nie wymagało od wznoszącego przynajmniej dokonania zgłoszenia tej inwestycji do organów administracji budowlanej, bowiem takiej oceny nie dokonał i nie mógł dokonać w sytuacji w której zdecydował, że postępowanie z wniosku skarżącego nie będzie się toczyć z przyczyn podmiotowych. Z tych też przyczyn, Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie w okolicznościach sprawy prawa nie narusza. W tej sytuacji, uznając, iż brak interesu prawnego skarżącego we wnioskowanym postępowaniu jest oczywisty, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.