VII SA/Wa 2363/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Protokolant ref. staż. Anna Dmowska - Paczuska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2013 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na rozbiórkę muru skargę oddala Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2012r., znak [...], Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, na podstawie art. 7 pkt 1 i 2, art. 36 ust. 1 pkt 11, art. 89 pkt 1, art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003r. Nr 162, poz.1568 ze zm.) oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. w [...] od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 2011r., znak: [...], niepozwalającej na prowadzenie prac polegających na rozbiórce odkrytego w trakcie badań archeologicznych muru, oznaczonego numerem [...] przy ul. [...] w [...], na terenie działki nr [...], w obrębie ewidencyjnym [...], w obszarze historycznego miasta [...] wpisanego do rejestru zabytków pod numer [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] października 1947r. – utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji przedstawił przebieg postępowania, wskazując na przeprowadzone w sprawie oględziny oraz sporządzone opinie. Stwierdził, że materialnoprawną podstawą decyzji, od której wniesiono odwołanie, jest art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którym pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru. Organ odwoławczy podkreślił, że działka nr [...] w [...], na której zlokalizowany jest przedmiotowy mur [...], położona jest na obszarze zabytkowego Miasta [...], wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...], decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...], z dnia [...] października 1947r. Ponadto, teren ten stanowi integralną część zabytku: "[...] - miasto w zasięgu obwarowań z XVII wieku", uznanego za pomnik historii zarządzeniem Prezydenta RP z dnia [...] września 1994 r. (Monitor Polski 1994r., nr [...] poz. [...]). Minister stwierdził, że Mur [...] zlokalizowany na działce [...] w [...] jest reliktem średniowiecznej zabudowy miasta. Jest to mur piwniczny, zlokalizowany na granicy między dwiema historycznymi posesjami, stanowiący pierwotnie ścianę wspólną dwu jednocześnie wznoszonych obok siebie mieszczańskich kamienic. Gotycki wątek ceglany zachował się do poziomu ok. 12 do 17 warstw cegieł. Powyżej tego poziomu ściana piwniczna została przemurowana w czasach nowożytnych cegłą i spoinowaniem niższej jakości, co skutkuje wyraźnie wzmożoną destrukcją tej partii muru pod wpływem czynników atmosferycznych - proces ten, wobec braku profesjonalnego zabezpieczenia znaleziska, w dalszym ciągu postępuje. W ocenie organu mimo powstających nadal uszkodzeń sam mur w jego części gotyckiej prezentuje przykład stosunkowo dobrze zachowanego reliktu murarki średniowiecznej wysokiej jakości, z rzadko spotykanymi na obszarze [...] wnękami gospodarczymi uformowanymi w licu muru. Ze wszystkich pozostałości dawnej zabudowy odkopanych w trakcie badań prowadzonych na działce [...] w [...], mur [...] stanowi najcenniejszy relikt przeszłości. Swoją lokalizacją, mur ten świadczy zarówno o średniowiecznych podziałach parcelacyjnych miasta jak i nowożytnej kontynuacji tak wyznaczonych podziałów własnościowych przez późniejszą zabudowę. Jest to zatem zabytek ze wszech miar wart zachowania i odpowiedniej ekspozycji. Dodatkowo organ zwrócił uwagę na ustalenia obowiązującego na tym obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Śródmieścia - Rejon Głównego Miasta w Mieście [...], uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2003r. (Dz. Urz. Woj. [...] z 2003r., Nr [...], poz. [...]), zgonie z którym relikty dawnej zabudowy, odkryte podczas badań archeologicznych, stanowiące znaczące wartości dla dziedzictwa kulturowego należy chronić i wyeksponować (Karta terenu 012, pkt 10.1 - Warunki konserwatorskie dotyczące zakresu ochrony istniejących obiektów). Zatem, obok jednoznacznych z konserwatorskiego punktu widzenia przesłanek merytorycznych, obowiązek zachowania muru [...] z uwagi na posiadane wartości wynika również z ustaleń prawa miejscowego. W ocenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, w okolicznościach niniejszej sprawy zasadne jest stanowisko organu pierwszej instancji - nie może być wydana zgoda na rozbiórkę muru [...], który zasługuje na zachowanie i należyte jego wyeksponowanie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła [...] sp. z o.o. w [...], dochodząc uchylania zaskarżonej decyzji. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie: art. 2, 5, 8, 7 i 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 140 kodeksu cywilnego, poprzez wydanie decyzji w sposób niezgodny z powszechnie obowiązującym prawem, w sposób nieurzeczywistniający zasady sprawiedliwości społecznej oraz zasady równości wszelkich podmiotów wobec prawa Rzeczypospolitej Polskiej, naruszający prawo do swobody działalności gospodarczej oraz ograniczający prawo własności skarżącego; art. 7, 8 i 11 k.p.a., poprzez wydanie decyzji bez uprzedniego ustalenia, czy możliwe jest pod względem technicznym wzniesienie nowego budynku bez naruszania odkrytego muru [...]; naruszenie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b i pkt 3 lit. a, art. 7 pkt 1, 2 i 4 oraz art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz art. 39 Prawa budowlanego, poprzez uznanie, że rozbiórka muru [...] spowodowałaby utratę substancji zabytkowej o znacznej wartości artystycznej, historycznej i naukowej. Skarżąca spółka podniosła, że inne znajdujące się na tej samej działce pozostałości murów oznaczone numerami [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] zostały zgodnie z prawomocnymi decyzjami [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2008r., sygn. akt [...] oraz z dnia [...] grudnia 2008r., sygn. akt [...] rozebrane. Gdyby mury te nie zostały rozebrane, to słuszne byłoby stanowisko organu II Instancji, jednak stało się inaczej, a co za tym idzie nie można mówić o jakimkolwiek zachowaniu historycznej parcelacji nieruchomości skarżącego, która to za pośrednictwem przedmiotowych murów mogłaby okazywać historyczny układ Miasta [...]. Powołując się na ekspertyzę, z której wynika, że dla wykonania budynku zgodnie ze sztuką budowlaną konieczne jest wykonanie odpowiedniego zabezpieczenia przeciwwilgociowego, a do tego konieczne jest podniesienie muru [...], spółka wskazała, że w innym postępowaniu administracyjnym dotyczącym zezwolenia na wyniesienie przedmiotowego muru ponad powierzchnie ziemi i jego ekspozycję np. w lokalu użytkowanym planowanym w budynku przedmiotowego muru, organy konserwatorskie nie zezwoliły na wyniesienie go na powierzchnie gruntu wskazując jak doniosłą rzekomo funkcję pełni przedmiotowy mur znajdujący się w posadowieniu odwzorującym jego odkrycie. Zdaniem skarżacej Spółki przeniesienie muru [...] umożliwi przeprowadzenie jego konserwacji i właściwe zabezpieczenie przed oddziaływaniem czynników biologicznych, a co za tym idzie wykonanie przez właściciela nieruchomości obowiązków o których mowa w art. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, tj. zabezpieczenie zabytku i jego utrzymanie w jak najlepszym stanie. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r. Nr 153 poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Zaskarżana i poprzedzająca ją decyzja organ pierwszej instancji odpowiadają przepisom prawa. Wskazać należy, że kontrolowane decyzje organów obu instancji zapadły w warunkach uznania administracyjnego. Orzeczenia, wydane w powyższym trybie, wymagają w szczególności kontroli zgodności z prawem w zakresie tego, czy dopuszczalne było uznanie administracyjne, czy nie przekroczono jego granic oraz, czy prawidłowo uzasadniono wybór danego rozstrzygnięcia. Rozstrzygnięcia pozostawione uznaniu administracyjnemu wymagają szerszego uzasadnienia niż podejmowane w warunkach ustawowego skrępowania. Zdaniem Sądu, organy tym wymogom sprostały - nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, rozstrzygnięcia zostały wyczerpująco uzasadnione. Rozstrzygnięciem w sprawie niniejszej nie pozwolono na prowadzenie prac polegających na rozbiórce odkrytego w trakcie badań archeologicznych muru, oznaczonego numerem [...] przy ul. [...] w [...], na terenie działki nr [...], w obrębie ewidencyjnym [...], w obszarze historycznego miasta [...] wpisanego do rejestru zabytków pod numer [...]. Podstawą materialnoprawną takiego orzeczenia był w szczególności art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003r. Nr 162, poz. 1568 ze zm.). Stanowi on, że pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga: podejmowanie działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji szczegółowo wykazał, że przedmiotowy mur [...] zlokalizowany jest na działce nr [...] w [...], położonej na obszarze zabytkowego Miasta [...], wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...], decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...], z dnia [...] października 1947r. Ponadto, teren ten stanowi integralną część zabytku: "[...] - miasto w zasięgu obwarowań z XVII wieku", uznanego za pomnik historii zarządzeniem Prezydenta RP z dnia [...] września 1994 r. (Monitor Polski 1994r., nr [...] poz. [...]). Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego szczegółowo przedstawił walory muru jako zabytku podnosząc, że jest reliktem średniowiecznej zabudowy miasta, stanowi mur piwniczny, zlokalizowany na granicy między dwiema historycznymi posesjami, stanowił pierwotnie ścianę wspólną dwu jednocześnie wznoszonych obok siebie mieszczańskich kamienic. Gotycki wątek ceglany zachował się do poziomu ok. 12 do 17 warstw cegieł, mimo powstających nadal uszkodzeń sam mur w jego części gotyckiej prezentuje przykład stosunkowo dobrze zachowanego reliktu murarki średniowiecznej wysokiej jakości, z rzadko spotykanymi na obszarze [...] wnękami gospodarczymi uformowanymi w licu muru. Organ podkreślił też, że ze wszystkich pozostałości dawnej zabudowy odkopanych w trakcie badań prowadzonych na działce [...] w [...], mur [...] stanowi najcenniejszy relikt przeszłości, świadczy zarówno o średniowiecznych podziałach parcelacyjnych miasta jak i nowożytnej kontynuacji tak wyznaczonych podziałów własnościowych przez późniejszą zabudowę. Organ zwrócił uwagę także na to, że w świetle miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Śródmieścia - Rejon Głównego Miasta w Mieście [...] relikty dawnej zabudowy, odkryte podczas badań archeologicznych, stanowiące znaczące wartości dla dziedzictwa kulturowego należy chronić i wyeksponować. Zatem, obok jednoznacznych z konserwatorskiego punktu widzenia przesłanek merytorycznych, obowiązek zachowania muru [...] z uwagi na posiadane wartości wynika również z ustaleń prawa miejscowego. W ocenie Sądu, zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji argumentację organu, uznać należy za w pełni fachową i wyczerpującą. Zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. I tak, w sprawie nie doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad wynikających z przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej W ocenie Sądu, decyzje stanowią realizację konstytucyjnej zasady strzeżenia dziedzictwa narodowego (art. 5 Konstytucji). Organy administracji działy na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji). Nie doszło też do naruszenia zasady równości wobec prawa i równego traktowania przez władze publiczne (art. 32). Wbrew twierdzeniom skarżącej Spółki, organy konserwatorskie nie miały obowiązku rozważania, czy możliwe jest pod względem technicznym wzniesienie nowego budynku bez naruszania odkrytego muru [...]. Ich zadaniem było dokonanie oceny tego, czy można zezwolić na prowadzenie prac polegających na rozbiórce odkrytego w trakcie badań archeologicznych muru. To, że inne mury na tej samej działce uzyskały zgodę konserwatorską na rozbiórkę, nie stanowi przesłanki, która miałaby uzasadniać uchylenie zaskarżonej decyzji. Przeciwnie, okoliczność ta wskazuje na zindywidualizowane podejście urzędu konserwatorskiego do poszczególnych obiektów zabytkowych. W kontekście argumentacji Ministra, bez znaczenia jest teza skarżącej Spółki co do tego, że dla wykonania budynku zgodnie ze sztuką budowlaną konieczne jest wykonanie odpowiedniego zabezpieczenia przeciwwilgociowego, a do tego konieczne jest podniesienie muru [...]. Podkreślmy jeszcze raz - z punktu widzenia ochrony konserwatorskiej pierwszeństwo ma ochrona zabytku. Inwestycja, planowana przez właściciela nieruchomości, musi zostać podporządkowana wymogowi ochrony zabytku. Bez znaczenia, dla sądowej oceny zaskarżonej decyzji, jest też stanowisko skarżącej Spółki co do tego, że przeniesienie muru [...] umożliwi przeprowadzenie jego konserwacji i właściwe zabezpieczenie przed oddziaływaniem czynników biologicznych, a co za tym idzie wykonanie przez właściciela nieruchomości obowiązków o których mowa w art. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, tj. zabezpieczenie zabytku i jego utrzymanie w jak najlepszym stanie. Teza ta nie może w żaden sposób podważać stanowiska najwyższego organu ochrony zabytków i jego stanowiska, co do sposobu zachowania i ochrony przedmiotowego muru. Sąd stwierdza, że zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji odpowiada także ww. generalnej zasadzie ochrony zabytków wyrażonej w art. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którą - ochrona zabytków polega, na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu: m.in. zapewnienie warunków prawnych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie, zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków; udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków. Mając na uwadze powyższe przepisy i wyczerpujące, z punktu widzenia ochrony konserwatorskiej, uzasadnienie rozstrzygnięcia zawartego w uzasadnieniu decyzji organów obu instancji Sąd uznał, że w sprawie nie doszło do naruszenia zasady swobodnego uznania administracyjnego, a decyzje odpowiadają przepisom prawa. Kierując się powyższą argumentacją, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.).