VII SA/Wa 237/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak ( spr.), Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska, Sędzia WSA Mariola Kowalska, Protokolant St. sekr. sąd. Agnieszka Foks - Skopińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2011 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata M. O. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 307,50 (trzysta siedem i pięćdziesiąt) złotych, w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt) złotych, tytułem 23 % podatku od towarów i usług kwotę 57,50 (pięćdziesiąt siedem i pięćdziesiąt groszy) złotych Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] decyzją z dnia [...] października 2010r. Nr [...] na podstawie art. 51 ust.1 pkt. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z2006r. Nr 156, poz. 1118, z późn. zm.) zwanej dalej Prawem budowlanym, nałożył na J. K. obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego w czterech egzemplarzach, obejmującego budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie szeregowej na działce o nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...], uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podjął takie rozstrzygnięcie po przeprowadzeniu oględzin obiektu w dniu 12 czerwca 2007r. oraz w dniu 21 maja 2010r. i stwierdzeniu, że budynek, na działce o nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...], został zrealizowany w oparciu o pozwolenie na budowę udzielone decyzją Nr [...] z dnia [...].07.1982r.wydaną z up. Naczelnika Miasta [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że w czasie budowy dokonano istotnych odstępstw od projektu budowlanego stanowiącego integralną część tej decyzji, polegających m.in.na: wykonaniu w części podpiwniczonej pod schodami wejściowymi, pomieszczenia o wymiarlch 2,00mx2,45 m, (od strony podwórza), powiększeniu tarasu (poszerzeniu o 1,30m do szer. 2,70m) wykonaniu poddasza użytkowego i wybudowaniu dla tego celu ścianki kolankowej o wysokości 0,45m, przeznaczeniu na cele mieszkalne pomieszczeń na parterze przeznaczonych w projekcie na usługi, zadaszeniu balkonu o wymiarach 1,5m x6m . W/w odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego organ zakwalifikował jako istotne, na podstawie przepisów art. 36 a ust. 5 p. 2 i 6 cyt. wyżej ustawy - Prawo budowlane, gdyż dotyczą charakterystycznych parametrów obiektu (kubatury, wysokość), liczby kondygnacji) oraz zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Po rozpatrzeniu odwołania J. K. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2010r. Nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) zwanej dalej K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...]. Organ odwoławczy stwierdził, że obiekt został zrealizowany na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...].07.1982r. Nr [...] wydaną z up. Naczelnika Miasta [...] lecz z istotnymi odstąpieniami polegającymi m.in. na wykonaniu w części podpiwniczonej pod schodami wejściowymi pomieszczenia o wymiarach 2,00 m x 2,45 m, powiększeniu tarasu (poszerzeniu o l,30m do szer. 2,70m), wykonaniu poddasza użytkowego i wybudowaniu dla tego celu ścianki kolankowej o wysokości 0,45m, przeznaczeniu na cele mieszkalne pomieszczeń na parterze przeznaczonych w projekcie na usługi, zadaszeniu balkonu o wymiarach l,5m x 6,00m. Wskazał, że powiększenie tarasu i budowa ścianki kolankowej spowodowały zwiększenie zarówno powierzchni zabudowy jak i kubatury budynku w stosunku do wielkości projektowanych. Ponadto wskazał, iż zgodnie z projektem budowlanym zamierzonym sposobem użytkowania parteru budynku były cele usługowe. Natomiast zgodnie ze stanem faktycznym wykonano tam pomieszczenie mieszkalne. Powyższe stanowi również istotne odstępstwo od projektu budowlanego. Podobna sytuacja ma miejsce na poddaszu przedmiotowego budynku. Organ odwoławczy wskazał, że przedłożenie w Inspektoracie Nadzoru Budowlanego projektu budowlanego zamiennego ma umożliwić ocenę prawidłowości wykonanych robót budowlanych pod względem zgodności ze sztuką budowlaną i przepisami oraz umożliwić legalizację wykonanych samowolnie zmian. Jeśli bowiem wykonane roboty budowlane czynią zadość przepisom techniczno - budowlanym to możliwe będzie zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego i w dalszym etapie udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Skargę do Sądu wniosła J. K. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zdaniem Skarżącej decyzja została podjęta na niepełnym materiale dowodowym, a przez to nie mogła być wszechstronnie wyjaśniona. Zdaniem Skarżącej, [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wziął pod uwagę, że przedmiotowy obiekt budowlany został zrealizowany na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...].07.1982 r. Nr [...] wydanego przez Naczelnika Miasta [...] Wtedy też wykonano wszelkie prace budowlane, w tym te które jako odstępstwa od projektu wykazali inspektorzy. Zdaniem Skarżącej budynek został odebrany, a zawiadomienie o zakończeniu budowy złożone, czego dowodem, jest decyzja z dnia [...].02 1991 r. o nadaniu numeru temu budynkowi. Trudno wymagać też od strony , aby po niemal 30 latach pamiętała wszystkie fakty, podniosła Skarżąca, zwłaszcza, ze budową zajmował się jej mąż, jak również aby dysponowała wszystkimi dowodami i odpowiadała za ewentualne niedopatrzenia kierownika budowy. Pełnomocnik Skarżącej podniósł w uzupełnieniu złożonej skargi: naruszenie art. 7, 77 i 107 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozpoznania sprawy, nie wyjaśnienie sprzeczności w zebranym materiale dowodowym oraz niedopełnienie obowiązku zebrania całości dokumentacji w celu realizacji zasady prawdy obiektywnej, naruszenie art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, iż odstępstwa od projektu budowlanego mają charakter istotny w rozumieniu w/w artykułu w sytuacji, gdy rodzaj i niewielka waga oraz liczba odstępstw, jak również charakter inwestycji, która nie wiązała się ze zmianą sposobu korzystania z nieruchomości w sposób zwiększający uciążliwość dla otoczenia oraz nie zagrażała bezpieczeństwu użytkowników i osób trzecich, prowadzą do wniosku, że odstępstwa te miały charakter nieistotny. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odnosząc się do zarzutów skargi stwierdził, że nie dają one podstaw do uznania skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu - art.145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 Kpa organy administracji publicznej mają obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia dostępnego materiału dowodowego tak, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. To na organie administracji publicznej, na mocy art. 77 § 1 Kpa, ciąży ciężar dowodu, nie może on więc jedynie biernie oczekiwać na dowody zgłoszone przez stronę. Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7 i art. 77 Kpa) wymaga, aby w toku postępowania organy podejmowały wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy (zob. wyrok NSA z 29 listopada 2000 r., V SA 948/00, LEX nr 50114). Zauważyć należy, iż istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, a organ orzeka w tym postępowaniu merytorycznie. Zgodnie zaś z art. 140 Kpa organ ten, tak samo, jak organ I instancji związany jest przepisami art. 7 Kpa, art. 77 Kpa, i art. 107 Kpa, a dodatkowo jeśli w ocenie organu II instancji istnieją braki w materiale dowodowym, zgromadzonym przez organ I instancji, to może on skorzystać z przepisu art. 136 Kpa, dającego możliwość przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy trzeba stwierdzić, że zarówno organ I, jak i II instancji naruszył omówione wyżej przepisy oraz zasady prawa procesowego i to w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. W przedmiotowej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] decyzją z dnia [...] października 2010r., nałożył na J. K. obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego po stwierdzeniu, że budynek, na działce o nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...], został zrealizowany w oparciu o pozwolenie na budowę z dnia [...].07.1982r. a realizacja tego obiektu nastąpiła z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego stanowiącego integralną część tej decyzji. W/w odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego organ zakwalifikował jako istotne, na podstawie przepisów art. 36 a ust. 5 p. 2 i 6 Prawa budowlanego. Organ podejmując tę kwalifikację nie przeanalizował czy ustalone przez niego odstępstwa od zatwierdzonego projektu decyzją z dnia [...].07.1982r. miały miejsce w czasie realizacji obiektu czy już po jego zakończeniu oraz czy miały miejsce przed wejściem w życie Prawa budowlanego z 1994r., które to wprowadziło i określiło w art. 36a dopuszczalne granice odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Ma to w sprawie istotne znaczenie, ponieważ w przypadku ustalenia, że obiekt był zrealizowany ze stwierdzonymi odstępstwami przed 1 stycznia 1994r. miały by wówczas zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Jeżeli zaś właściciel lub zarządca obiektu dokonał przebudowy, rozbudowy lub nadbudowy obiektu lub dokonał częściowej zmiany sposobu użytkowania obiektu po 1 stycznia 1995r. to wówczas organ, zależnie od dokonanych ustaleń winien podjąć stosowne postępowanie na gruncie przepisów obowiązujących po 1 stycznia 1995r.. Jeżeli natomiast, jak twierdzi Skarżąca , wszelkie prace budowlane zostały wykonane przed 1 stycznia 1995r. w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach postępowanie należało przeprowadzić z zachowaniem przepisów ustawy obowiązującej w okresie wybudowania obiektu, to jest z dnia 24 października 1974 r. (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Skarżąca, do której należy obiekt przy ul. [...] w [...] słusznie kwestionuje ustalenia organu podnosząc ,że są one niepełne. [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, że przedmiotowy obiekt budowlany został zrealizowany na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...].07.1982 r. Nr [...] wydanego przez Naczelnika Miasta [...]. Nasuwa się więc pytanie kiedy zostały wykonane wszelkie roboty budowlane w tym te, które jako odstępstwa od projektu wykazał Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego . Zdaniem Skarżącej miało to miejsce w latach osiemdziesiątych kiedy to budynek został odebrany. Skarżąca twierdzi, że po upływie kilkudziesięciu lat nie jest w stanie odtworzyć wszystkich faktów a biorąc pod uwagę, że przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Nr 38, poz. 229 z późn. zm.), pod rządami której powstała przedmiotowa inwestycja, nie nakładały na właściciela obiektu budowlanego obowiązku archiwizowania dokumentacji związanej z realizacją obiektu, jak to czyni obecnie obowiązujący art. 63 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) oraz że organy wydające pozwolenia na budowę były zobligowane do przechowywania dokumentów dotyczących wydawanych pozwoleń na budowę tylko przez okres 5 lat nie wystarczy przyjąć, że inwestycja została zrealizowane z istotnymi odstępstwami i to zdefiniowanymi na podstawie aktualnie obowiązującego przepisu art. 36a Prawa budowlanego i prowadzić postępowanie na podstawie przepisów Prawa budowlanego z 1994r. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego został przyjęty pogląd, iż przepis art. 103 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane z 1994 r. należy rozumieć w ten sposób, że obiekt zrealizowany z odstępstwami od pozwolenia na budowę wydanego w dacie obowiązywania ustawy z 1974 r. i całkowicie wybudowany w czasie obowiązywania tej ustawy w zakresie regulacji dotyczącej pozwolenia na użytkowanie podlega unormowaniom tej samej ustawy( wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 1999r. IV SA 461/97, wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2006 II OSK 742/05). Reasumując , w ocenie Sądu, organ I instancji przed przyjęciem tezy, że inwestor dokonał odstępstw od zatwierdzonego decyzją z dnia [...] lipca 1982r. projektu budowlanego powinien przede wszystkim wyjaśnić w jakim czasie zrealizowana została inwestycja i w jakim czasie dokonano wskazanych przez organ odstępstw . Takie ustalenie pozwoliłoby organowi na właściwą subsumcję stanu faktycznego czyli przyporządkowanie ustalonego stanu faktycznego do właściwego przepisu prawa. Skoro więc przedstawione wyżej okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy nie zostały wyjaśnione ani w toku postępowania przed organem I instancji, ani też przed organem odwoławczym to sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) uznając, że naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy orzekł, jak w sentencji. Na podstawie art. 152 powołanej wyżej ustawy sąd orzekł, że zaskarżona decyzją nie podlega wykonaniu. Rozstrzygnięcie to traci moc w chwili uprawomocnienia się wyroku. O kosztach sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.