VII SA/Wa 237/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Paweł Groński, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant spec. Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2014 r. sprawy ze skargi D. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia (...) listopada 2013 r. znak: (...) w przedmiocie uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i zatrzymania prawa jazdy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata K. M. Ł. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy), w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych), zaś tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy). Zaskarżoną decyzją z dnia [...]listopada 2013 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]uchyliło w całości decyzję Starosty [...]z dnia [...]października 2012 r., znak: [...]i orzekło o zatrzymaniu D. S. prawa jazdy kategorii [...] dokument nr [...], druk nr [...], wydanego dnia [...]lutego 2005 r. przez Starostę [...], do czasu dostarczenia orzeczenia lekarskiego. Postępowanie w niniejszej sprawie miało następujący przebieg. Wskutek zawiadomienia, skierowanego przez Instytut medycyny Pracy im. Prof. J. N. do Starostwa Powiatowego w [...], decyzją z dnia [...]czerwca 2011 r., znak: [...]Starosta [...]skierował D. S. na badania lekarskie celem ustalenia, czy istnieją u niej przeciwwskazania zdrowotne do kierowania pojazdami silnikowymi. Badanie należało wykonać w ciągu 30 dni od daty otrzymania decyzji. Następnie, wobec niedostarczenia przez D. S. orzeczenia lekarskiego, Starosta [...]decyzją z dnia [...]października 2012 r., znak: [...]na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 4b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 ze zm.) orzekł o cofnięciu D. S. uprawnienia kategorii [...], dokument nr [...], druk nr [...], wydanego dnia [...]lutego 2005 r. przez Starostę [...]. Na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Uzasadniając decyzję organ wskazał, że D. S. nie wywiązała się w zakreślonym terminie z obowiązku dostarczenia orzeczenia lekarskiego o braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami mechanicznymi. Odwołanie od wyżej opisanej decyzji złożyła w dniu [...]listopada 2012 r. D. S.. Wskazała w nim, że cofnięcie nastąpiło bez faktycznego uzasadnienia. Wskazała też, że nie ma środków na pokrycie kosztów badania. W tych okolicznościach zapadła opisana na wstępie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], wydana na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 k.p.a. oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.). Organ wskazał, że decyzja organu pierwszej instancji zapadła na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. b i c ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym wydawał starosta w razie niepoddania się : a) sprawdzeniu kwalifikacji w trybie określonym w art. 114 ust. 1 pkt 1, b) badaniu lekarskiemu w trybie określonym w art. 122 ust. 1 pkt 3-5, c) badaniu psychologicznemu w trybie określonym w art. 124 ust. 1 pkt 2 lub 3. Badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem, zgodnie z art. 122 ust. 1 pkt 3-5 cyt. ustawy, podlegał: 3) kierujący pojazdem skierowany przez organ kontroli ruchu drogowego, jeżeli: a) uczestniczy w wypadku drogowym, w następstwie którego jest śmierć innej osoby lub ciężki uszczerbek na jej zdrowiu, b) kierował pojazdem w stanie nietrzeźwości lub po użyciu środka działającego podobnie do alkoholu; 4) kierujący pojazdem skierowany decyzją starosty w przypadkach nasuwających zastrzeżenia co do stanu zdrowia; 5) osoba posiadająca prawo jazdy lub pozwolenie do kierowania tramwajem, skierowana decyzją starosty na podstawie zawiadomienia właściwych organów orzekających o niepełnosprawności lub niezdolności do pracy. Organ wskazał, że powyższe przepisy mają charakter bezwzględnie obowiązujący, a decyzja wydawana przez starostę na ich podstawie ma charakter decyzji związanej. Wynika z tego, że jeżeli tylko zaistnieją okoliczności przewidziane w tych przepisach, organ administracji publicznej jest zobligowany do wydania decyzji cofającej uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym. Organ, stwierdzając, iż art. 140 ustawy Prawo o ruchu drogowym został uchylony z dniem 19 stycznia 2013 r. przez art. 125 pkt 16 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2011 r. Nr 30 poz. 151 ze zm.), wskazał, że wobec braku przepisów intertemporalnych zastosowanie w niniejszej sprawie znajduje przepis art. 102 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy o kierujących pojazdami. Zgodnie z tym przepisem starosta wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem, w przypadku gdy osoba posiadająca prawo jazdy lub pozwolenie na kierowanie tramwajem nie przedstawiła w wymaganym terminie orzeczenia o istnieniu lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem, 0. którym mowa w art. 79 ust. 2. Jednocześnie organ wskazał, że zgodnie z art. 103 ust. 1. ustawy o kierujących pojazdami starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku: 1. stwierdzenia: a. na podstawie orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem, b. na podstawie orzeczenia psychologicznego istnienia przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem, c. utraty kwalifikacji, na podstawie wyniku egzaminu państwowego przeprowadzonego w trybie art. 49 ust. 1 pkt 2 i 3, d. niezgłoszenia się we wskazanym terminie na egzamin państwowy który miał być przeprowadzony w trybie art. 49 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 lit. b; 4. orzeczenia zakazu prowadzenia pojazdów. Wobec tego organ uznał, iż w stanie faktycznym niniejszej sprawy zapadłe przed organem pierwszej instancji rozstrzygnięcie o cofnięciu D. S. uprawnień do kierowania pojazdem kat. [...] było pod rządem art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym zgodne z literą prawa. Organ stwierdził, iż D. S. została skierowana na badanie lekarskie do [...]Ośrodka Medycyny Pracy w [...]z powodu uznania istnienia u niej przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi, w terminie 30 dni od dnia otrzymania skierowania. Pomimo zakreślonego w skierowaniu terminu, do dnia wydania zaskarżonej decyzji przez Starostę [...]tj. do dnia [...]października 2012 r., skarżąca nie przedłożyła wymaganych prawem orzeczeń lekarskich potwierdzających brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Co więcej, nie przedłożyła ich do dnia wydania decyzji przez organ odwoławczy. Organ stanął na stanowisku, że skoro od uprawomocnienia się decyzji o skierowaniu na badania lekarskie w terminie 30 dni, minęło kilkanaście miesięcy, a orzeczenia mimo to strona nie przedłożyła organowi, to brak podstaw do odmiennego rozstrzygnięcia sprawy. Jednocześnie organ podkreślił, że z uwagi na zmianę z dniem [...]stycznia 2013 r. przepisów prawa w zakresie obowiązków organu wydającego uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku nie przedstawienia w wymaganym terminie orzeczenia lekarskiego o istnieniu lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem, o którym mowa w art. 79 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami, zaskarżoną decyzję należało uchylić i orzec w tym zakresie co do istoty sprawy tj. zgodnie z cytowanym i mającym zastosowanie w sprawie przepisem art. 102 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy o kierujących pojazdami - tj. orzec o zatrzymaniu prawa jazdy (a nie jak było dotychczas w czasie obowiązywania przepisu art. 140 ustawy Prawo o ruchu drogowym - o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdem), do czasu dostarczenia przez skarżąca orzeczenia lekarskiego potwierdzającego brak przeciwwskazań zdrowotnych i psychologicznych do prowadzenia pojazdów kategorii [...]. Organ wskazał przy tym, że nie ma kompetencji do wypowiadania się w zakresie dotyczącym opłat za badania lekarskie i nie może uznać braku środków na uiszczenie opłaty za badanie za przesłankę uzasadniającą uchylenie zaskarżonej decyzji. Organ pouczył skarżącą, że jej prawo jazdy nie zostało cofnięte, a jedynie zatrzymane do czasu przedstawienia przez nią stosownych badań lekarskich, jednak w wypadku nieprzedstawienia stosownych badań w ciągu roku od dnia zatrzymania prawa jazdy, warunkiem wydania prawa jazdy będzie uzyskanie pozytywnego wyniku kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji. Organ nie znalazł przy tym podstaw do uznania wniosków skarżącej o wstrzymanie natychmiastowej wykonalności decyzji i o zawieszenie postępowania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe rozstrzygnięcie wniosła w dniu [...] stycznia 2014 r. D. S.. Wskazała, że w Instytucie Medycyny Pracy w [...]badało ją czterech lekarzy specjalistów pod kątem zdolności do pracy i stwierdzili, że jest zdolna do pracy, nie mieli zastrzeżeń do jej stanu zdrowia. Stwierdziła, że stawi się na badanie pod warunkiem, że zapłaci za nie lekarz z [...]lub ZUS. Wniosła o cyt. "oddalenie [...] tej decyzji", przez co należy rozumieć, iż złożyła wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji. Do skargi załączone były kserokopie dokumentów o charakterze medycznym oraz kserokopia świadectwa ukończenia liceum zawodowego dla dorosłych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Rzeczą Sądu w niniejszym postępowaniu było, stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269, dalej: p.p.s.a.), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Sądy administracyjne - w myśl art 134 § 1 p.p.s.a. - rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc związanymi zarzutami i wnioskami skargi, a zatem oceniają legalność decyzji z urzędu. Zaskarżona decyzja nie może się ostać, jednak nie z powodów podniesionych w skardze. Organ drugiej instancji, orzekając merytorycznie w sprawie, w której od czasu wydania decyzji organu pierwszej instancji nastąpiła zmiana stanu prawnego, naruszył art. 15 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, ograniczenie się do merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy z zastosowaniem nowej regulacji prawnej stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności art. 15 k.p.a. i pozbawia stronę możliwości kontroli odwoławczej orzeczenia wydanego z uwzględnieniem znowelizowanych przepisów prawa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2005 r., sygn. akt IV SA 3873/03). Co znamienne, organ ograniczył się do opisania stanu faktycznego oraz poprzedniego i aktualnego w dniu wydania decyzji stanu prawnego, nie rozważając, w jaki sposób ta zmiana wpłynie na sytuację skarżącej, a jedynie stosując nowe przepisy w miejsce dotychczasowych. Choć organ prawidłowo przyjął, że cofnięcie uprawnienia do kierowania pojazdami pod rządami uchylonego art. 140 ustawy Prawo o ruchu drogowym należy zastąpić przepisem art. 102 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami, jednak nie zwalnia to organu od dokonania oceny przesłanek zastosowania tego przepisu i wpływu zmiany stanu prawnego na sytuację skarżącej. Organ, związany wyrażonym powyżej stanowiskiem Sądu, rozpozna sprawę w jej całokształcie w zakresie właściwym dla procedury odwoławczej, mając jednocześnie na uwadze, iż w przypadku zmiany prawa w toku postępowania międzyinstancyjnego, orzekanie merytoryczne przez instancję odwoławczą może nastąpić bez naruszenia zasady wyrażonej w art. 15 k.p.a. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 czerwca 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 2024/04; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 października 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 177/13). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, kierując się powyższą argumentacją, orzekł jak w sentencji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c., art. 152 p.p.s.a, oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.