VII SA/Wa 2370/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska (spr.), Protokolant ref. staż. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2012 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "[...]" w [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Stowarzyszenia "[...]" w [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] , na podstawie art. 31 § 2 oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej K.p.a.) odmówił Stowarzyszeniu "[...] " z siedzibą w [...] wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu w sprawie nielegalnej rozbudowy wieży antenowej z systemem RTV o konstrukcji stalowej H- 136,1 npt., budynku technicznego i przyłącza energetycznego, zlokalizowanej na działce oznaczonej nr ew. [...] , w miejscowości [...] , gm. [...] , będącej własnością firmy [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] . W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że wskutek pisma Stowarzyszenia "[...] " z dnia 16 grudnia 2009 r. dotyczącego przeprowadzenia kontroli na działce nr ew. [...] , położonej w m. [...] , gm. [...] , stanowiącej własność firmy [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] , w dniu 20 stycznia 2010 r. d[...] nano oględzin wybudowanej na tej działce wieży antenowej z systemem RTV o konstrukcji stalowej H-136,1 npt, budynku technicznego i przyłącza energetycznego. Ustalono, że przedmiotowe obiekty wybudowane zostały w oparciu o ostateczną decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2008 r., nr [...] o pozwoleniu na budowę i obiekt użytkowany jest na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...] o pozwoleniu na użytkowanie w części obejmującej konstrukcję wieży, budynek techniczny i przyłącze energetyczne oraz zamontowany system radiowych anten nadawczych - w grudniu 2009 r. zamontowano trzy anteny typu EAR-203 o wymiarach 1750 x 2470 min, wadze 44 kg każda na wys[...] ści 114 m dla "[...] " i "[...] " o mocach odpowiednio 0,5 KW erp 1 1,0 KW erp. Decyzją tą zobowiązano jednocześnie inwestora do montażu telewizyjnych systemów anten nadawczych do dnia 30 czerwca 2011 r. Podczas oględzin stwierdzono również, że na wieży, po wydaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, zamontowano dodatkowo anteny nadawczo - odbiorcze - w miesiącu styczniu 2011 r. zamontowane zostały anteny telefonii komórkowej "[...] ". Powołując się na przepisy art. 29 ust. 2, pkt 15 i art. 30 ust. 1 pkt 3b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, organ podał, że wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych instalacji radi[...] munikacyjnych, na obiektach budowlanych nie wymaga pozwolenia na budowę, oraz, że montaż na obiektach budowlanych urządzeń o wys[...] ści powyżej 3 m, wymaga d[...] nania zgłoszenia właściwemu organowi. Żadne z podanych urządzeń antenowych zamontowanych na konstrukcji wieży nie przekracza wys[...] ści 3 m. O powyższych ustaleniach i o braku podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w tej sprawie organ poinformował Stowarzyszenie "[...] " pismem z dnia 26 stycznia 2010 r. Następnie Stowarzyszenie "[...] " wnioskiem z dnia 22 lutego 2010 r. wniosło o wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu w tej sprawie oraz dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w nim. Pismem z dnia [...] marca 2010 r. organ ponownie poinformował Stowarzyszenie o braku podstaw do wszczęcia postępowania w tej sprawie. W dniu 18 lutego 2011 r. do organu wpłynęło kolejne wezwanie Stowarzyszenia "[...] " do rozstrzygnięcia sprawy wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu i dopuszczenia do udziału w nim, poprzez wydanie postanowienia. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] wezwał Stowarzyszenie "[...] " do dostarczenia, w terminie 7 dni, pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania, regulaminu Stowarzyszenia oraz dokumentu potwierdzającego rejestrację Stowarzyszenia przez ustawowo uprawniony organ. Jednocześnie poinformował, że brak w aktach sprawy powyższych dokumentów stanowi istotną przeszkodę w rozpatrzeniu złożonego wniosku o wszczęcie postępowania i dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym Stowarzyszenia "[...] ", w sprawie "nielegalnej rozbudowy" przez firmę [...] Sp. z o.o. wieży RTV na działce nr ew. [...] , w m. [...] gm. [...] . Stowarzyszenie w zakreślonym terminie nadesłało żądane dokumenty. Urząd Gminy w [...] pismem z dnia 28 kwietnia 2010 r. przesłał do informacji organu pismo Urzędu Komunikacji Elektronicznej Delegatura w [...] z dnia 20 kwietnia 2010 r., które stanowi odpowiedź na pismo mieszkańców wsi [...] z dnia 23 lutego 2010 r. w którym zawarto m.in. następującą informację "Ponadto informujemy, że przeprowadzona w dniu 24 marca 2010 r. przez Urząd Komunikacji Elektronicznej kontrola maksymalnej zastępczej mocy promieniowanej 3 stacji radiowych (Radio [...] , [...] i Radio [...] ) zainstalowanych w RTCN w m. [...] [...] wykazała pracę zgodną z warunkami technicznymi określonymi w pozwoleniach radiowych." Organ pierwszej instancji wskazał, że z treści ww. pisma wynika, że Urząd Komunikacji Elektronicznej nie stwierdził przekroczenia mocy urządzeń zainstalowanych na wieży RTV w [...] określonych w stosownych pozwoleniach radiowych. Organ stwierdził, że w szeregu pism i wniosków składanych w tej sprawie Stowarzyszenie "[...] " nie przedstawiło żadnych dowodów świadczących o nielegalnej rozbudowie spornego obiektu, jak również nie przedłożyło wyników badań, z których wynikałoby jednoznacznie, że moce nadawcze zostały przekroczone, wbrew temu, co twierdzi Urząd Komunikacji Elektronicznej, podpierając się wynikami swoich badań. Podsumowując organ podał, że przeprowadzone oględziny, jak również postępowanie wyjaśniające, nie wykazały naruszenia przepisów Prawa budowlanego, co powoduje, że brak jest podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej rozbudowy wieży antenowej z systemem RTV o konstrukcji stalowej H-136,1 npt., budynku technicznego i przyłącza energetycznego", budynku technicznego i przyłącza energetycznego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623, zwanej dalej Prawo budowlane), po rozpoznaniu zażalenia Stowarzyszenie "[...] ", utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] . Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy powołał się na treść przepisu art. 31 K.p.a. i podzielił argumentację organu pierwszej instancji, wskazując, że w przedmiotowej sprawie, przesłanką uzasadniającą odmowę wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie zakreślonej wnioskiem Stowarzyszenia "[...] " brak jest podstaw prawnych do ingerencji organów nadzoru budowlanego, gdyż zachodzi zgodność inwestycji z obowiązującymi przepisami. Czynności wyjaśniające przeprowadzone przez organ powiatowy wykazały, że sporna inwestycja zrealizowana została i jest użytkowana w oparciu o stosowne pozwolenia zarówno organów administracji architektoniczno - budowlanej, jak i nadzoru budowlanego. Co z kolei prowadzić musiało do wydania w niniejszej sprawie postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie rzekomej nielegalnej rozbudowy wieży radiowo - telewizyjnej zlokalizowanej na działce nr ew. [...] w m. [...] , gm. [...] . Ustosunkowując się do zarzutów i wywodów zawartych w zażaleniu organ odwoławczy wskazał, iż stosownie do art. 31 § 2 K.p.a. inaczej niż w postępowaniu zwykłym, inicjowanym wnioskiem strony (w trybie art. 61 K.p.a.) w sytuacji wniesienia żądania wszczęcia postępowania przez organizację społeczną - organ administracji publicznej oprócz zbadania przesłanek formalnych (interes społeczny, cele statutowe) umożliwiających wszczęcie postępowania, obowiązany jest, już na tym etapie postępowania, odnieść się w sposób merytoryczny do zasadności żądania podjęcia określonych działań z urzędu. Na powyższe postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2011 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] złożyło Stowarzyszenie "[...] " wnosząc o jego uchylenie w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciło naruszenie art. 31 § 1 pkt 1 oraz 2 w związku z art. 6 K.p.a. a także art. 2 oraz 7 Konstytucji RP - poprzez przyjęcie, iż organizacja społeczna musi wykazać inne przesłanki niż wskazane w przepisach, aby zainicjować postępowanie administracyjne; art. 7, 8, 9, 107 § 1 oraz 107 § 3 K.p.a. - z uwagi na brak jakichkolwiek ustaleń własnych organu oraz art. 31 K.p.a. w zw. z art. 2, 32 ust. 1, art. 8 ust. 2, art. 9 w zw. z art. 91 ust. 1 oraz ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 6 pkt. 1 lit. a oraz art. 6 pkt 2 oraz załącznikiem 1 pkt. 20 w związku z art. 9 ust 2 lit b Konwencji z Aarhus - poprzez zignorowanie umowy międzynarodowej ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską (Dz.U. 2003 nr 78 poz. 706), dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2003 r. Nr 2003/4/WE w sprawie publicznego dostępu do informacji dotyczących środowiska. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca zarzuciła, że w niniejszej sprawie organ rażąco naruszył procedurę administracyjną, albowiem w demokratycznym kraju nie jest dopuszczalne orzekanie, co do istoty sprawy (legalności bądź nie obiektu) poza postępowaniem administracyjnym. Organ w sprawie wniosku organizacji społecznych bada tylko i wyłącznie czy spełnia ona wymogi określone art. 31 § 1 pkt 1 oraz 2 K.p.a. poprzez ustalenie czy jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Powyższy przepis nie przewiduje żadnej dodatkowej interpretacji albowiem polski system prawny nie dopuszcza postępowań poza administracyjnych. Ponadto organ nie dokonał żadnych własnych ustaleń w sprawie, powielając lakoniczne ustalenia organu pierwszej instancji mające przekonać strony, iż inwestor dokonał tylko montażu urządzenia nieprzekraczającego 3 metrów na istniejącym obiekcie z pominięciem innych elementów tworzących całość techniczno użytkową. Strona skarżąca podniosła, że w niniejszej sprawie wobec lakonicznego uzasadnienia postanowienia nie jest możliwe dokonanie prawidłowej oceny stanu faktycznego oraz prawnego przyjętego przez organ, albowiem go nie ma. Powołując się na wyrok NSA z dnia 17.02.2011 r., sygn. akt II OSK 329/10 wskazała, że Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję, nie może d[...] nać własnych ustaleń faktycznych, albowiem nie jest do tego uprawniony. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2011 r., jak i poprzedzające je rozstrzygnięcie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2011 r., zapadły bez należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a więc z naruszeniem art. 31 § 1 i 2 K.p.a. w związku z art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 K.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Niewyjaśnienie wszystkich [...] liczności mających istotne znaczenie w sprawie narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny rozstrzygnięć obu instancji. Przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] odmawiające w oparciu o art. 31 § 2 K.p.a. Stowarzyszeniu "[...] " z siedzibą w [...] wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu w sprawie nielegalnej rozbudowy wieży antenowej z systemem RTV o konstrukcji stalowej H-136,1 npt., budynku technicznego i przyłącza energetycznego, zlokalizowanej na działce oznaczonej nr ew. [...] , w miejscowości [...] , gm. [...] , będącej własnością firmy [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] . Wskazać należy, że stosownie do art. 31 § 1 K.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: wszczęcia postępowania (pkt 1), jak również dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu (pkt 2) - jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Wówczas organ uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu (art. 31 § 2 K.p.a.). Organizacja społeczna może, zatem występować z żądaniem wszczęcia postępowania oraz dopuszczenia do udziału w nim, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: a) postępowanie administracyjne nie dotyczy praw i obowiązków organizacji społecznej, lecz praw i obowiązków "innej osoby", czyli strony (stron) tego postępowania, b) jest to uzasadnione celami statutowymi organizacji społecznej, c) przemawia za tym interes społeczny, (patrz Andrzej Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 31 kodeksu postępowania administracyjnego, stan prawny na dzień 11 stycznia 2012, LEX Komentarz; komentarz do art. 31 kodeksu postępowania administracyjnego, B.Adamiak, J.Borkowski Duże Komentarze Becka, wydanie 8, 2006; por. również wyrok WSA w [...] z dnia 13 kwietnia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 2086/09, LEX nr 620220). Niewątpliwie dopiero ustalenie przez organ [...] liczności wyłączających istnienie powyższych przesłanek uprawnia organ do wydania postanowienia odmownego na podstawie art. 31 § 2 K.p.a. Z żądaniem wszczęcia postępowania z urzędu oraz dopuszczenia do udziału w nim wystąpiło Stowarzyszenie "[...] " wskazując na ustawę o dostępie do informacji publicznej oraz ustawę o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie i udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz na swój interes prawny w sprawie wynikający z celów statutowych Stowarzyszenia. Zarówno Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] , jak i [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznali jednak, iż skarżące Stowarzyszenie nie posiada uprawnień do żądania wszczęcia postępowania w oparciu art. 31 § 1 K.p.a. Jednakże organy obu instancji nie poczyniły w tej mierze żadnych ustaleń, mając na względzie treść przepisu art. 31 § 1 K.p.a., mimo, że organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał na konieczność zbadania przesłanek formalnych (interes społeczny, cele statutowe) w sytuacji wniesienia żądania wszczęcia postępowania przez organizację społeczną. Organ pierwszej instancji stwierdził jedynie, że "przeprowadzone oględziny, jak również przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, nie wykazały naruszenia przepisów Prawa budowlanego, co powoduje, że brak jest podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej rozbudowy wieży antenowej z systemem RTV o konstrukcji stalowej H-136,1 npt., budynku technicznego przyłącza energetycznego", budynku technicznego i przyłącza energetycznego". Natomiast organ odwoławczy podzielił w tej mierze stanowisko organu pierwszej instancji. Tym samym organy uznały, iż brak jest podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu na żądanie Stowarzyszenia i w konsekwencji stwierdziły, że należy orzec stosownie do treści art. 31 § 2 K.p.a. Natomiast, brak jakiejkolwiek argumentacji dotyczącej przesłanek inicjatywy procesowej Stowarzyszenia "[...] " określonych cytowanym przepisem art. 31 K.p.a. W tej mierze organy w ogóle nie poczyniły żadnych ustaleń, czym naruszyły przepisy o postępowaniu. Wskazać należy, że wszelkie rozważania dotyczące rozstrzygnięcia powinny być poczynione w uzasadnieniu postanowienia. Przede wszystkim rolą uzasadnienia jest między innymi wskazanie, na jakiej podstawie zostało podjęte postanowienie oraz pomoc w kontroli jego trafności. Uzasadnienie postanowienia powinno składać się z dwóch elementów: uzasadnienia faktycznego i uzasadnienia prawnego. Uzasadnienie faktyczne dotyczy [...] liczności faktycznych i powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Natomiast uzasadnienie prawne to po prostu wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji wraz z przytoczeniem przepisów prawa. Zwrócić należy uwagę na [...] liczność, że uzasadnienie prawne różni się od powołania podstawy prawnej tym, że w uzasadnieniu organ tłumaczy, dlaczego zastosował dany przepis oraz przytacza treść tego przepisu. Natomiast w powołaniu podstawy prawnej organ tylko wskazuje przepis prawa na mocy, którego wydał decyzję, przez podanie jego metryki. Celem uzasadnienia prawnego jest ocena stanu faktycznego w świetle konkretnego przepisu prawa oraz wskazanie związku między tą oceną a osnową postanowienia. Wszystkich tych elementów uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie spełnia i tym samym uniemożliwia dokonania kontroli legalności tego postanowienia. Powyższe wskazuje, że organ w zaskarżonym postanowieniu oraz w postanowieniu je poprzedzającym dopuścił się naruszenia przepisów o postępowaniu, w szczególności art. 31 § 1 i 2 K.p.a. w związku z art. 7, art. 77, art. 80, art. 107§ 3 K.p.a. oraz dopuścił się obrazy zasad postępowania administracyjnego sformułowanych w art. 7, art. 8 i 9 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy wziąć pod uwagę wskazówki zawarte w powyższym uzasadnieniu i dokonać oceny wystąpienia przesłanek inicjatywy procesowej Stowarzyszenia "[...] " w postaci żądania wszczęcia postępowania oraz dopuszczenia do udziału w nim ( art. 31 § 1 K.p.a.). Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjne na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135 p.p.s.a. oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 53, poz. 433 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.) orzekł, jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach zostało wydane w oparciu o art. 200 p.p.s.a.