VII SA/Wa 2371/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędzia WSA Urszula Wilk, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi S. F. i J. F. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] znak : [...] działając na podstawie art. 157 § 1, art. 158 § 1 oraz art. 156 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej kpa. oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane ( Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), po rozpoznaniu wniosku S.F. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę stacji paliw (podziemny zbiornik paliw płynnych: V=60,00m3) i gazu płynnego LPG (dwa zbiorniki nadziemne o pojemności V=4,85m3 każdy), sklepu wielobranżowego, myjni samochodowej ręcznej, wiaty zadaszającej dystrybutory, zjazdu na drogę powiatową, na działce nr ewidencyjny [...] i [...] w miejscowości S. gm. F., stwierdził nieważność ww. decyzji. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że wnioskująca S.F. udowodniła, że w niniejszej sprawie posiada przymiot strony postępowania. Jej nieruchomość gruntowa znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji planowanej na działce nr [...] przez Państwo D. Jak wynika z aktualnego odpisu zwykłego księgi wieczystej sporządzonej dla działki nr [...] położonej w S. gm. F., stanowi ona wspólność ustawową majątkową małżeńską wnioskującej. Organ wskazał, że sąsiedztwo nieruchomości wnioskującej z nieruchomością inwestora jest bezpośrednie, pomimo wydzielenia przez inwestora działki pod stację, co spowodowało oddzielenie terenu inwestycji od nieruchomości wnioskującej. Dodał, iż nieruchomości sąsiednie z zasady znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, gdyż ich sposób zagospodarowania, a przede wszystkim miejsce usytuowania nowych obiektów budowlanych, jest uzależnione od istniejących już na działce sąsiedniej obiektów budowlanych. Z tego względu, w ocenie organu za stronę postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności takiego pozwolenia na budowę uznaje się właścicieli sąsiadujących nieruchomości bez względu na to, czy powstający na sąsiedniej działce obiekt jest zgodny z przepisami technicznymi, czy narusza te przepisy. Organ dodał, iż o tym, że nieruchomość wnioskującej znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu planowanego na działce sąsiedniej zdecydowały też indywidualne cechy obiektu, jego przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu. Planowana stacja paliw znajduje się bowiem w katalogu przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko dla której stwierdzono obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Organ zaznaczył, że bezpośrednie sąsiedztwo z nieruchomością na której ma powstać stacja paliw oznacza, że ewentualne opary, które będą powstawać w pewnej niewielkiej ilości przy tankowaniu pojazdów, czy też napełnianiu zbiorników zasobowych stacji, będą przedostawały się bezpośrednio na teren działki wnioskodawcy. Znaczenie w tym przypadku mają także przeważające na tym terenie południowo-zachodnie i zachodnie kierunki wiatrów (jak przewiduje raport o oddziaływaniu na środowisko). Szczególnie wiatry południowo-zachodnie nie będą korzystne dla nieruchomości wnioskującej, której funkcja jest wyłącznie mieszkalna. Jako bezsporne organ wskazał, że stacja paliw generuje zwiększone zagrożenie pożarowe i może oddziaływać na sąsiedni budynek. Odnosząc się do poruszonego przez Państwo D. w piśmie z dnia 10 maja 2011 r. faktu, iż zarówno Starosta W. postanowieniem z dnia [...] jak i Wojewoda [...] w decyzji z dnia [...] odmówili S. F. dopuszczenia do udziału w postępowaniu, organ wyjaśnił, że pozostaje to bez wpływu na ocenę legitymacji F. do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę oraz postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji są odrębnymi od siebie postępowaniami, i w każdym z tych postępowań ustala się krąg stron postępowania. Zaznaczył, iż to, że osoba nie była stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę nie oznacza, że nie może ona mieć przymiotu strony w nadzwyczajnym postępowaniu w sprawie nieważności decyzji i odwrotnie. Organ wyjaśniając kwestię wystawienia przez wnioskującą nieruchomości na sprzedaż wskazał, że pismem z dnia 16 maja 2011 r. S. i J. F. podali, że działka nr [...] wraz ze znajdującą się na niej nieruchomością jest nadal ich współwłasnością, a stan prawny nieruchomości w pełni odzwierciedla załączony do sprawy aktualny odpis z księgi wieczystej. Na potwierdzenie załączyli dodatkowo poświadczenie zamieszkania z dnia [...], które jest ważne w ciągu 2 miesięcy od daty wystawienia. W ocenie organu, przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] jest określona w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. Jak wynika bowiem z akt sprawy, Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] dopuścił do udziału w postępowaniu P. w T. W dniu 5 września 2007 r. doręczono Stowarzyszeniu objętą wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzję o pozwoleniu na budowę mimo, że zgodnie z niebudzącym wątpliwości interpretacyjnych art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego przepisu art. 31 K.p.a., nie stosuje się w sprawie pozwolenia na budowę. Organ zaznaczył, że w przypadku wystąpienia P. do Starosty [...] z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w postępowaniu o pozwolenie na budowę, powinien on załączyć upoważnienie Zarządu Głównego do wystąpienia z takim wnioskiem, a jak wynika z akt sprawy Zarząd Główny P. nie udzielił O. upoważnienia do podjęcia przedmiotowego działania, tj. występowania do Starosty [...] o dopuszczenie do udziału w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Organ wskazał, iż przede wszystkim Starosta [...] nie wezwał O. do uzupełnienia złożonego w dniu 28 czerwca 2007 r. podania o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, czym rażąco naruszył art. 64 § 2 K.p.a. Podkreślił, iż objętą wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzję Starosty [...] o pozwoleniu na budowę doręczono O., podczas gdy S.F. została pominięta przez organ w decyzji. Z tego względu, w ocenie organu uzasadnione było stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., bowiem doszło do kwalifikowanego naruszenia prawa poprzez skierowanie decyzji do jednostki, która w świetle przepisów prawa nie jest stroną postępowania w myśl art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego. W wyniku rozpoznania odwołania W. i M. D. od powyższej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] znak : [...] działając na podstawie art. 138 § 2 kpa. uchylił w całości zaskarżoną decyzję [...] z dnia [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że wniesione odwołanie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7-10 § 1 K.p.a., art. 40 § 1 K.p.a., art. 110 K.p.a., art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., które to naruszenia mogły mieć wpływ na wydane rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy wskazał, iż organ I instancji nie wywiązał się należycie z obowiązku sprawdzenia czy w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła którakolwiek z pozostałych wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa., pomimo iż w piśmie z dnia 19 stycznia 2011 r. wnioskodawczyni podniosła zarzut wydania decyzji Starosty [...] z dnia [...], z rażącym naruszeniem prawa, z uwagi na wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla spornego zamierzenia inwestycyjnego. Powyższa kwestia została natomiast całkowicie pominięta przez organ wojewódzki. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił uwagę także na błędne zastosowanie art. 156 § 1 pkt 4 kpa., świadczące o niezrozumieniu przez organ I instancji wskazanej przesłanki, co miało niewątpliwy wpływ na treść weryfikowanego rozstrzygnięcia. Organ wyjaśnił, iż skierowanie decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 kpa. oznacza rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach osoby, czyli ukształtowanie poprzez rozstrzygnięcie w sposób wiążący jej sytuacji prawnej, która nie może być stroną w sprawie. Organ zaznaczył, iż niewątpliwie decyzja o pozwoleniu na budowę została skierowana, tj. ukształtowała prawa i obowiązki inwestorów i żadnego innego podmiotu. Bezspornym jest w sprawie, że inwestorami byli W. i M. D., nie zaś P. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji nie wykazał, aby w dniu wydania pozwolenia na budowę ww. osoby nie mogły być stronami postępowania administracyjnego. Z tego też względu, powołany w piśmie organu I instancji wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 674/07 nie znajduje zastosowania do niniejszej sprawy. GINB podniósł, że skoro jak wskazano wyżej art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. nie znajduje w przedmiotowej sprawie zastosowania, zaś organ wojewódzki nie poddał analizie decyzji o pozwoleniu na budowę pod kątem ewentualnego jej obarczenia inną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a., dokonanie powyższych ustaleń wyłącznie przez organ odwoławczy stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności ponieważ odbierałoby stronie możliwość weryfikacji rozstrzygnięcia organu niższego rzędu przez organ wyższego rzędu oraz stanowiłoby zmianę podstawy prawnej decyzji organu I instancji, co jest niedopuszczalne. Dodatkowo organ odwoławczy podniósł, iż zarówno postępowanie poprzedzające weryfikowane rozstrzygnięcie, jak i ono samo obarczone są wadą, o której mowa w art. 10 § 1 oraz 40 § 1 K.p.a. Ze zwrotnych potwierdzeń odbioru zawiadomień o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia [...] wynika, że zostały one doręczone S. i J. F. oraz W. i M. D. w jednej kopercie. Analogicznie doręczone zostało pismo organu I instancji z dnia 6 maja 2011 r. zawiadamiające o uzupełnieniu materiału dowodowego oraz weryfikowane rozstrzygnięcie (doręczone łącznie W. i M. D.). Organ wskazał, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych skierowanie jednego pisma do dwóch osób nie stanowi doręczenia pisma stronie, o którym mowa w art. 40 § 1 kpa. Pisma kierowane do strony powinny być imienne, tzn. wymieniające stronę jako indywidualnie określonego adresata. Organ odwoławczy stwierdził, iż zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło także naruszeniem art. 8 oraz art. 110 kpa. Wskazał, że gwarancje trwałości decyzji, wynikające z art. 110 K.p.a., należy rozumieć w ten sposób, że organ administracji, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, jeżeli w nowej sprawie, wszczętej przed tym organem, nie zmieniły się istotne elementy poprzednio wydanej decyzji, wynikające z art. 107 § 1 k.p.a. Organ podkreślił, że kwestia oceny przymiotu strony S. F. stanowiła już wcześniej przedmiot rozstrzygnięcia organu I instancji, który decyzją z dnia [...] umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji Starosty [...] z dnia [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej W. i M. D. pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu. Organ zaznaczył, że w powyższym rozstrzygnięciu organ wojewódzki doszedł do całkowicie odmiennych konkluzji, aniżeli w weryfikowanej obecnie decyzji. Wskazał, iż z "Raportu oddziaływania na środowisko" oraz aneksu wynika "bezspornie", że inwestycja ograniczy się jedynie do terenu działki inwestora. Na skutek skargi S. F. na powyższe rozstrzygnięcie do WSA w Bydgoszczy, Sąd ten postanowieniem z dnia 28 maja 2007r., sygn. akt II SA/Bd 278/07 odrzucił skargę, zaś decyzja organu wojewódzkiego nie stanowiła przedmiotu postępowania prowadzonego przed Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego. Organ odwoławczy podniósł, iż analiza akt sprawy nie wykazała, aby zmieniły się istotne elementy poprzednio wydanej decyzji, wynikające z art. 107 § 1 K.p.a., tj.: a) nadal występują te same strony (Pani S. F.); b) nie zmieniła się podstawa prawna decyzji (obydwie decyzje zatwierdzały ten sam projekt budowlany – (pieczęć na stronie tytułowej), c) podmiot inicjujący nowe postępowanie domaga się rozstrzygnięcia odmiennego od tego, jakie zapadło w poprzedniej decyzji (przyznania przymiotu strony). Powyższe pozostaje zatem w opozycji do art. 110 K.p.a. oraz art. 8 K.p.a. Organ podkreślił, że zmienność poglądów wyrażanych w decyzjach organów administracji w odniesieniu do tego samego adresata, wydanych na tle takich samych stanów faktycznych bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany stanowi naruszenie art. 8 KPA. Dodał, że organ administracji może oczywiście zmienić pogląd, ale musi taką decyzję dokładnie i wszechstronnie uzasadnić, w szczególności, gdy zmienia pogląd w decyzjach wydanych w stosunku do tego samego adresata. Z obowiązku tego, zdaniem organu odwoławczego, poza przedstawianiem odmiennego zapatrywania, organ wojewódzki nie wywiązał się należycie. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli S. i J. F. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzucili : 1) naruszenie przepisu art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) polegające na pominięciu wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 listopada 2010 r. w sprawie oznaczonej sygnaturą II SA/Bd 890/10, 2) naruszenie art. 156 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędną jego interpretację. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje ; Sąd administracyjny, zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrolują jedynie legalność zaskarżonej decyzji lub postanowienia, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje jedynie wówczas, gdy sąd stwierdzi, że doszło do naruszenia prawa (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przesądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) przy czym ocena tego naruszenia następuje w świetle prawa obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju naruszenia nie wystąpiły, wobec czego należy uznać, iż skarga nie jest zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak : [...] wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa. uchylająca w całości decyzję [...] z dnia [...] i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi wyłom od zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Celem postępowania, nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Organ I instancji stwierdził na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę uznając, że doszło do kwalifikowanego naruszenia prawa poprzez skierowanie decyzji do jednostki, która w świetle przepisów prawa nie jest stroną postępowania w myśl art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego. Pogląd ten nie zasługuje na uwzględnienie. Należy wskazać, że decyzja administracyjna jest przejawem woli organu administracyjnego w odniesieniu do indywidualnego podmiotu rozstrzygając o jego prawach lub obowiązkach. Z przesłanką dającą podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy nastąpiło określenie praw lub obowiązków podmiotu innego niż strona postępowania. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że przez pojęcie "skierowanie decyzji" należy rozumieć określenie w drodze decyzji praw i obowiązków oznaczonego podmiotu. Z powyższego wynika, że w żadnym razie faktu doręczenia decyzji nie należy utożsamiać ze "skierowaniem decyzji", w rozumieniu ww. przepisu (por. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz pod red. M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 912-913). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1347/10 wyraził następujący pogląd: "Z wadliwością decyzji przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy nastąpiło określenie praw lub obowiązków podmiotu innego niż strona postępowania. Przez pojęcie "skierowanie decyzji" należy rozumieć określenie w drodze decyzji praw i obowiązków oznaczonego podmiotu. W żadnym razie faktu doręczenia decyzji nie należy utożsamiać ze "skierowaniem decyzji" w rozumieniu ww. przepisu." Stanowisko to podziela również Sąd w składzie rozpoznającym sprawę. Odnosząc się do drugiego zarzutu wskazać należy, że przepis art. 153 p.p.s.a. wyraża zasadę związania sądu i organów administracji publicznej oceną prawną wyrażoną w prawomocnym orzeczeniu sądu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego przyjmuje się powszechnie, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ administracji publicznej, ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd i organ, jeżeli ocena prawna wyrażona w tym orzeczeniu nie zostanie uchylona zgodnie z prawem w określonym trybie i jeżeli nie uległy zmianie przepisy prawne stanowiące podstawę oceny w danej sprawie. Podobnie istotne zmiany w stanie faktycznym sprawy mogą spowodować, ustanie mocy wiążącej uzasadnienia orzeczenia sądu administracyjnego (por. T.Woś (red.) Komentarz; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek Komentarz, LEX 2009). W odniesieniu do komentowanego przepisu nie można uznać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zawarł ocenę wskazującą na zaistnienie przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 4 kpa. Sąd ten stwierdził, że "Okoliczności, na które powołuje się organ nie stanowią przesłanek do stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania zakończonego decyzją z [...] 2007 r., lecz wskazują na wadę powyższej decyzji, jak sam wskazał na to organ - określoną w art. 156 § 1 pkt 4 kpa, oraz na okoliczności, które doprowadziły do pojawienia się w obrocie prawnym dwóch decyzji organu I instancji w tej samej sprawie. Okoliczności tej jednak nie można utożsamiać z bezprzedmiotowością postępowania zakończonego decyzją z [...]2007 r." Stwierdzenie to oznacza tyle, że przesłanki powołane przez organ nie są podstawą do umorzenia postępowania z powodu bezprzedmiotowości, ale należą do okoliczności wymienionych w art. 156 § 1 pkt 4 kpa. Nie oznacza to, że Sąd takie przesłanki w postępowaniu stwierdził, a jedynie odniósł się do poglądu organu. Na koniec należy podzielić pogląd organu odwoławczego również co do tego, że postępowanie [...] zakończone decyzją z dnia [...] zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 7-10 § 1 K.p.a., art. 40 § 1 K.p.a., art. 110 K.p.a., art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., które to naruszenia mogły mieć wpływ na wydane rozstrzygnięcie. W związku z wyeliminowaniem przesłanki określonej w art.156 § 1 pkt 4 K.p.a podstawowe znaczenie ma odniesienie się do innych przesłanek nieważnościowych podnoszonych przez skarżącą. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela ponadto argumentację zaprezentowaną przez organ odwoławczy w zakresie naruszenia wskazanych przepisów k.p.a. Wszystkie te uchybienia stwierdzone w postępowaniu organu I instancji pozwalają uznać, że decyzja [...] została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.