VII SA/Wa 2380/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Paweł Groński, Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi A. K. na pismo Rzecznika Praw Pacjenta z dnia [...] września 2013 r. znak [...] w przedmiocie niemożności wydania rozstrzygnięcia merytorycznego w zakresie stwierdzenia lub niestwierdzenia naruszenia prawa do świadczeń zdrowotnych postanawia: I. skargę odrzucić II. zwrócić skarżącemu A. K. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem uiszczonego wpisu sądowego. A. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na pismo Rzecznika Praw Pacjenta z dnia [...] września 2013 r., w którym Rzecznik na podstawie art. 53 ust. 3 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. z 2012 r., poz. 159 z późn. zm.), art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy swoje rozstrzygnięcie z dnia [...] lipca 2013 r. gdzie wskazał, że nie jest możliwe wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego w zakresie stwierdzenia lub niestwierdzenia naruszenia przez Szpital Wojewódzki w [...] prawa T. K. do świadczeń zdrowotnych. Postępowanie wyjaśniające w przedmiotowej sprawie Rzecznik Praw Pacjenta prowadził na wniosek A. K. z dnia 28 grudnia 2011r., stosownie do art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta. Pismo powyższe wskazywało na naruszenia praw pacjentki T. K. (matki A. K.), przez odmowę przyjęcia jej do Szpitala Wojewódzkiego im. [...] w [...], to jest prawa do świadczeń zdrowotnych, o którym mowa w art. 6-8 ww. ustawy. We wniosku podniesiono, że w dniu 26 listopada 2011 r. pacjentka zgłosiła się na Izbę Przyjęć Szpitala ze skierowaniem od lekarza podstawowej opieki zdrowotnej. Przyczyną skierowania było podejrzenie zapalenia płuc lub zaostrzenie "POCHP". W Szpitalu lekarz odmówił przyjęcia na Oddział Chorób Płuc Szpitala, ponieważ w jego ocenie stan pacjentki nie uzasadniał hospitalizacji. Wskazano, że podobna sytuacja miała miejsce w dniu 7 października 2011 r. Z załączonych kart informacyjnych wynikało, iż: 1) T. K. była hospitalizowana w Szpitalu w Oddziale Obserwacyjno - Zakaźnym w dniach 7-17 października 2011 r. W rozpoznaniu klinicznym podano: Zapalenie płuc (z podkreśleniem), krwioplucie w trakcie hospitalizacji, zespół jelita nadwrażliwego. W epikryzie zalecono m.in. kontrolę w Poradni Chorób Płuc; 2) pacjentka była hospitalizowana w Wojewódzkim Szpitalu Specjalistycznym im. [...] w Oddziale Chorób Płuc i Gruźlicy II w [...] w dniach 27 listopada - 19 grudnia 2011 r. W rozpoznaniu klinicznym podano: "przewlekłą niewydolność oddechową, przewlekłą obturacyjną chorobę płuc oraz bóle brzucha do diagnostyki. W epikryzie jako powód przyjęcia do oddziału podano: zaostrzenie choroby podstawowej pod postacią nietolerancji wysiłku fizycznego, kaszlu, osłabienia w stanie ogólnym d. ciężkim". Rzecznik Praw Pacjenta pismem z dnia 16 lutego 2012 r. działając na podstawie art. 52 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy, wystąpił do Dyrektora Szpitala o zajęcie stanowiska w sprawie. Ponadto, pismem z dnia 16 lutego 2012 r. poinformowano T. K. o wszczęciu postępowania i jego zakresie, oraz że to ona jest stroną prowadzonego postępowania, natomiast może ustanowić pełnomocnika. W dniu 6 marca 2012 r. wpłynęło pełnomocnictwo do reprezentowania w postępowaniu przed Rzecznikiem Praw Pacjenta udzielone przez T. K. A. K.. Pismem z dnia 29 maja 2012 r., A. K. domagał się informacji o stanie prowadzonego postępowania. W odpowiedzi, Rzecznik Praw Pacjenta pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. wskazał, iż zwrócił się do Dyrektora Szpitala o zajęcie stanowiska w sprawie T. K.. Pismem z dnia 17 sierpnia 2012 r., Rzecznik Praw Pacjenta wystąpił do Dyrektora Szpitala o przesłanie dokumentacji medycznej z pobytu pacjentki w Szpitalnym Oddziale Ratunkowym w dniu 7 października oraz w dniu 26 listopada 2011 r. A. K. pismem z dnia 20 sierpnia 2012 r. odniósł się do przekazanych mu przez Rzecznika Praw Pacjenta wyjaśnień Dyrektora Szpitala z dnia 5 marca 2012 r. Pismem z dnia 22 marca 2013 r. Rzecznik Praw Pacjenta zwrócił się do A. K. o wyjaśnienie rozbieżności, co do odmowy udzielenia świadczeń zdrowotnych. Jednocześnie, na podstawie art. 10 § 1 k.p.a., poinformował A. K., o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. A. K.i w dniu 25 marca 2013 r. poinformował, iż jego matka T. K. zmarła w dniu 11 marca 2013 r. W dniu 20 czerwca 2013 r. Rzecznik Praw Pacjenta uzyskał z Urzędu Stanu Cywilnego w [...] odpis skrócony aktu zgonu T. K. W takim stanie faktycznym Rzecznik Praw Pacjenta wskazał, że niezależnie od poczynionych ustaleń, wobec śmierci pacjentki, której praw postępowanie dotyczyło, wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie nie jest możliwe. Prawo do świadczeń zdrowotnych należy do sfery dóbr osobistych pacjenta, jest prawem osobistym i niezbywalnym, przysługuje wyłącznie pacjentowi, nie może być dochodzone przez osoby jemu bliskie. Zgodnie z art. 54 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, w zakresie nieuregulowanym ustawą do prowadzonego przez Rzecznika Praw Pacjenta postępowania wyjaśniającego stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi, że organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania jeśli postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Reasumując Rzecznik Praw Pacjenta stwierdził, iż z uwagi na brak prawa pacjenta, które mogłoby zostać objęte merytorycznym rozstrzygnięciem i brak przedmiotu postępowania, postępowanie należało umorzyć. A. K. zaskarżył stanowisko Rzecznika Praw Pacjenta, pismem z dnia 30 lipca 2013 r., które zostało potraktowane jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W wyniku jego rozpatrzenia organ wydał zaskarżone pismo z dnia [...] września 2013r. W odpowiedzi na skargę A.K., Rzecznika Praw Pacjenta wniósł o jej odrzucenie, podnosząc niedopuszczalność wobec braku legitymacji skarżącego. Wskazał, że podstawą procesowej legitymacji strony musi być przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Stroną prowadzonego przez Rzecznika Praw Pacjenta postępowania wyjaśniającego była T. K. i to jej praw postępowanie dotyczyło. A. K. był wnioskodawcą, pełnomocnikiem. Jednak mimo, że nie był stroną postępowania, w rozumieniu art. 28 k.p.a., to miał możliwość wniesienia o ponowne rozpatrzenie sprawy. Uprawnienie takie wynikało z art. 53 ust. 3 ww. ustawy i należy je traktować jako odstępstwo od możliwości wniesienia środka odwołania przez stronę postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem legalności. W niniejszej sprawie podstawowe znaczenie miało rozstrzygnięcie, czy sprawa należy do kognicji sądów administracyjnych, a w konsekwencji czy skarga A. K. była dopuszczalna. Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. (dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na: 1. decyzje administracyjne, 2. postanowienia wydawane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, 3. postanowienia wydawane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4. inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, oraz na bezczynność organów w wyżej wymienionych przypadkach. Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę doszedł do przekonania, że przedmiotowe pismo Rzecznika Praw Pacjenta z dnia [...] września 2013 r. nie podlega zaskarżeniu skargą do Sądu, gdyż nie jest decyzją administracyjną, ani zaskarżalnym postanowieniem administracyjnym, ale również nie stanowi aktu lub czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., a zatem tych, składających się na działalność administracji publicznej, które są zaskarżalne i podlegają kontroli sądu administracyjnego. Bezsporne jest, iż Rzecznik Praw Pacjenta jest organem administracji publicznej (art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta). Do postępowania wyjaśniającego dotyczącego naruszenia praw pacjenta, prowadzonego przez Rzecznika stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 54 ustawy), a w przypadku stwierdzenia przez Rzecznika, że nie doszło do naruszenia praw pacjenta, wnioskodawcy przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie jego sprawy, przy czym stosuje się odpowiednio przepis art. 127 § 3 k.p.a. (art. 53 ust. 3 ustawy). Jednakże te unormowania nie przesądzają, że wydany akt, czy też podjęta przez Rzecznika w tym zakresie czynność podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Nie każdy akt lub czynność podejmowana przez organ administracji publicznej przy odpowiednim zastosowaniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, podlega kognicji sądu administracyjnego. Musi on bowiem zawierać rozstrzygniecie o prawach i obowiązkach danego podmiotu lub dotyczyć tych praw i obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zgodnie z art. 53 ust. 1 pkt 2 ustawy, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Rzecznik może skierować wystąpienie do organu, organizacji lub instytucji, w których działalności stwierdził naruszenie praw pacjenta. W wystąpieniu, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, Rzecznik formułuje opinie lub wnioski co do sposobu załatwiania sprawy, a także może żądać wszczęcia postępowania dyscyplinarnego lub zastosowania sankcji służbowych (art. 53 ust. 4 ustawy). Stosownie do treści art. 53 ust. 5 ustawy organ, organizacja lub instytucja, do których zostało skierowane wystąpienie, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, są obowiązane niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 30 dni, poinformować Rzecznika o podjętych działaniach lub zajętym stanowisku. W przypadku gdy Rzecznik nie podziela tego stanowiska, może zwrócić się do właściwego organu nadrzędnego z wnioskiem o zastosowanie środków przewidzianych w przepisach prawa. Należy podkreślić, że wystąpienie Rzecznika, o którym mowa w art. 53 ust. 1 pkt 2 ustawy nie zawiera rozstrzygnięcia o prawa i obowiązkach adresata wystąpienia, lecz ma jedynie charakter opiniodawczo-wnioskujący. Rola Rzecznika Praw Pacjenta w tym zakresie sprowadza się do występowania do określonych organów i instytucji z wnioskami lub żądaniami podjęcia określonych czynności lub przeprowadzenia odpowiedniego postępowania w celu ochrony praw pacjenta. Działania te nie stanowią aktów lub czynności rozstrzygających o prawach i obowiązkach indywidualnych podmiotów. Dopiero postępowania zainicjowane ww. wnioskami i żądaniami mogą zakończyć się rozstrzygnięciem innych organów, które mogą podlegać zaskarżeniu na zasadach określonych w odrębnych przepisach (w przypadku chociażby sankcji służbowych lub postępowania dyscyplinarnego). Dlatego tego rodzaju, działania Rzecznika nie podlegają kognicji sądów administracyjnych. Niewątpliwie jednak przepisy ustawy przewidują możliwości złożenia skargi w innych określonych postępowaniach prowadzonych przez Rzecznika (np. w przypadku prowadzenia postępowania w sprawach praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów). Zdaniem skarżącego pismo Rzecznika stanowi czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień wynikających z przepisów prawa i w związku z tym objęta jest kognicją sądu administracyjnego stosownie do art. 3 § 2 pkt 4 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Pogląd ten nie jest zasadny, bowiem prowadzone przez Rzecznika postępowanie miało na celu stwierdzenie czy doszło do naruszenia praw pacjentki, natomiast aktualne stwierdzenie, iż brak jest podstaw formalnych do jego prowadzenia nie odnosi się do praw skarżącego. Ani tych praw nie przyznaje czy konkretyzuje, ani ich nie pozbawia. Pismo to nie wywołuje żadnych skutków prawnych dla skarżącego. Skoro przedmiotem zaskarżenia było pismo Rzecznika Praw Pacjenta skierowane do skarżącego, informujące o sposobie zakończenia postępowania o naruszenie praw pacjenta, to skarga była niedopuszczalna. Pogląd taki zaprezentowano w najnowszych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, m.in.: postanowienie z dnia 5 grudnia 2013r., sygn. akt I OSK 1161/12 – internetowa baza orzeczeń. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że instytucja Rzecznika Praw Pacjenta została ukształtowana na wzór Rzecznika Praw Obywatelskich, w przypadku którego ocena podejmowanych przez niego działań nie należy do sądu administracyjnego. Z opisanych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę A.K. za niedopuszczalną i w tym stanie rzeczy, postanowił na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 oraz 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.