VII SA/Wa 2385/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi M. R. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2021 r. nr: [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki o numerze ewidencyjnym [...] położonej w miejscowości [...], gmina [...] oddala skargę M. R. (dalej: "skarżący") wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę NR [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2021 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki o numerze ewidencyjnym [...] położonej w miejscowości [...], gm. .. (dalej: "plan miejscowy"). Skarżący zarzucił naruszenie: a) art. 1 ust. 2 pkt 1) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wynikającą z tego przepisu naczelną zasadę zachowania ładu przestrzennego, w ten sposób że w planie miejscowym dopuszczono, na terenie oznaczonym jako U, możliwość lokalizowania zabudowy usługowej (bez żadnego ograniczenia, a więc także uciążliwej) w bezpośredniej bliskości (w bezpośrednim sąsiedztwie) istniejących już terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, dodatkowo przy dopuszczeniu wysokich wskaźników zabudowy (w §12 ust. 5 uchwały i wymogu zaledwie 1 miejsca parkingowego na 100 m2 powierzchni użytkowej usług), naruszając również zasadę iż przy planowaniu przestrzennym priorytetem jest zawsze zabudowa istniejąca; b) art. 31 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 4 Konstytucji i art. 4 ustawy Prawo budowlane, które wprowadzają zasadę proporcjonalności w zakresie wprowadzenia ograniczeń w korzystaniu z wolności i praw (w tym w prawa własności), w ten sposób że plan miejscowy daje możliwość właścicielowi / inwestorowi na działce nr [...] realizacji zabudowy, która w sposób nadmierny (i nieuzasadniony) wpływa na nieruchomości sąsiednie, w tym na nieruchomość Skarżącego (uchwalona uchwala ma wyłącznie na celu zalegalizowanie samowoli budowlanej w postaci tartaku, która to inwestycja w sposób nadmierny wpływa na nieruchomości sąsiednie); c) art. 32 ust. 2 Konstytucji w zw. z art. 4 ustawy Prawo budowlane i przewidzianą w powołanej normie zasadę równości wobec prawa w ten sposób, że plan miejscowy upoważnia właściciela działki do realizacji inwestycji usługowych, bez ograniczenia rodzaju (a więc również uciążliwych), co w sposób nadmierny i bezpodstawny (a zatem niedopuszczalny, bo znacznie większy niż właścicieli działek sąsiednich) uprawnia właściciela działki nr [...] do wpływania swoją inwestycją na nieruchomości sąsiednie; d) art. 7 Konstytucji w zw. z art. 4 ustawy Prawo budowlane na skutek zaaprobowania przez organy Gminy zapisów planu miejscowego, które prowadzą wprost do tego, że właściciele nieruchomości sąsiednich muszą znosić nadmierne immisje ze strony działki nr [...] (albowiem podjęta uchwała ma wyłącznie na celu legalizację samowoli budowlanej) co stanowi arbitralne i nadmierne ograniczenie prawa własności dla właścicieli nieruchomości sąsiednich, w tym Skarżącego - co narusza zasadę legalizmu, nakazującej organom władzy publicznej działanie na podstawie i w granicach prawa; e) art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uchwalenia planu miejscowego, którego zapisy pozostają w sprzeczności z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków rozwoju zagospodarowania przestrzennego [...], uchwalonego uchwałą nr [...] z dnia [...] grudnia 2000r., w tym w szczególności z określonym w tym Studium przeznaczeniem terenu, w obrębie którego leży działka nr [...] - zgodnie bowiem ze Studium jest to co prawda teren "Strefa intensywnego rozwoju", ale w ramach tej strefy jest to obszar: Strefa 1- mieszkaniowo-usługowa, związana z sąsiedztwem miasta [...] (co wskazuje, że - zgodnie z zasadą racjonalnego ustawodawcy, iż funkcja mieszkaniowa, jako wymieniona na pierwszym miejscu, jest dominująca, a nadto niedopuszczalne jest umożliwienie realizacji usług uciążliwych, jako sprzecznych z funkcją mieszkaniową). Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części przewidującej na terenie oznaczonym jako U, możliwość lokalizowania zabudowy usługowej (bez żadnego ograniczenia, a więc także uciążliwej), z uwagi na jej niezgodność z przepisami prawa. W uzasadnieniu strona skarżąca rozwinęła powyższe zarzuty. Wskazano, że skarżący swój interes prawny wywodzi z faktu, iż jest on aktualnym właścicielem działki nr [...], [...], na którą to działkę wprost oddziałują regulacje wprowadzone miejscowym planem (sprzeczne z powołanymi wyżej przepisami prawa). W szczególności, Skarżący - wskutek zapisów planu miejscowego - zostaje podany nadmiernym immisjom ze strony tartaku (którego działalność plan miejscowy ma zalegalizować). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd rozpoznał skargę na uchwałę Rady z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j. Dz.U z 2021, poz. 137). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi t.j. Dz.U. z 2022 poz. 329, zwanej dalej "p.p.s.a."). Stosownie do art.14 ust.8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z art.147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Na wstępie należy wyjaśnić, że procedura planistyczna poprzedzająca zaskarżony plan toczyła się według przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ((Dz. U. Nr 80, poz. 717, z późn. zm.) - dalej w skrócie: u.p.z.p.) obowiązującej od dnia 11 lipca 2003 r. Uprawnienie dla skarżącego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały wynikało z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminy (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Norma ta stanowi, iż każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W przypadku, gdy wniesienie skargi ma być poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (art. 52 § 4 w zw. z art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a. Z powyższego należy wywieść, iż przesłankami formalnymi i dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego będącego prawem miejscowym, czyli uchwałę podjętą przez organ gminy z zakresu administracji publicznej są: -poprzedzenie skargi wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa; -wniesienie skargi w terminie określonym w art. 53 § 2 p.p.s.a.; -posiadanie interesu prawnego i jego naruszenie. Skarżący spełnił dwa pierwsze z ww warunków uprawniających do zaskarżenia planu do sądu administracyjnego. W dalszej części uzasadnienia wymaga rozważenia trzeci, a zarazem ostatni z warunków dopuszczalności skargi, mianowicie posiadanie interesu prawnego i jego naruszenie ustaleniami planu. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest norma prawa materialnego. Naruszenie tego interesu następuje więc wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (wyrok NSA z 19 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 205/09). W orzecznictwie sądowym wyrażono pogląd, że interes prawny w postępowaniu planistycznym ma niewątpliwie właściciel nieruchomości, którego interes znajduje ochronę w przepisach prawa cywilnego (wyrok NSA z 29 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 1501/99). Sąd zauważa przy tym, że przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej normy art. 50 p.p.s.a. oraz, że w przepisie tym legitymacja skargowa została oparta na naruszeniu indywidualnego interesu prawnego, co oznacza, że legitymacja do wniesienia takiej skargi do sądu administracyjnego przysługuje nie temu kto ma w tym interes prawny, ale temu czyj interes prawny został naruszony zaskarżonym rozstrzygnięciem. Strona inicjująca postępowanie sądowe w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi zatem wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej indywidualną sytuacją prawną (interes prawny), a także musi wykazać, że ze względu na istnienie tego związku zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jej sytuację prawną, pozbawiając ją np. uprawnień lub uniemożliwiając jej ich realizację (naruszenie interesu prawnego). Naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny (por. wyrok NSA z 14 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 64/17). W tym też kontekście Sąd stwierdza, że posiadanie przez skarżącego interesu prawnego w rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości, albowiem skarżący jest właścicielem działki nr ew. [...], znajdującej się w bezpośrednim oddziaływaniu położnej ok. 30 m od działki nr ew. [...] objętej zaskarżoną uchwałą. Skarżący jest także stroną postępowania dotyczącego istotnych odstępstw od projektu budowlanego w odniesieniu do budynku tartaku na działce nr ew. [...] generującego immisje na działkę skarżącego. Zgodnie z art. 28 ust. 1 upzp istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W aktualnym stanie prawnym - zarówno istotne naruszenie ,,zasad sporządzania", jak i ,,trybu sporządzania" miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozwala na stwierdzenie nieważności takiej uchwały w całości lub części. Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 23 maja 2017 r., II SA/Gd 75/17, www.orzezcenia.nsa.gov.pl). W okolicznościach rozpatrywanej sprawy wypada podkreślić, że nieważność uchwały rady gminy w sprawie planu miejscowego powoduje tylko ,,istotne" naruszenie trybu jej sporządzenia, co jasno wynika z art. 28 ust. 1 upzp. Jest przy tym bezsporne, że owa ,,istotność" to kwalifikator wyrażający konieczność oceny ewentualnego wpływu uchybienia na treść uchwały, a zarazem obowiązek wyważenia i zachowania pewnych proporcji pomiędzy wagą lub skalą stwierdzonych uchybień, a skutkami zastosowania sankcji nieważności. W niniejszej sprawie nie wystąpiła tak rozumiana ,,istotność" naruszenia trybu sporządzenia planu miejscowego. Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 1-5 i 7 u.p.z.p. w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza: wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (pkt 1); walory architektoniczne i krajobrazowe (pkt 2); wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych (pkt 3); wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (pkt 4); wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych (pkt 5); prawo własności (pkt 7). Wedle art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. W myśl zaś art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Stosownie natomiast do treści art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Z kolei zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Przywołane regulacje ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przyznają gminie atrybut tzw. władztwa planistycznego, stanowiąc podstawę legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Stanowią one, przewidziane w art. 140 Kodeksu cywilnego, przedmiotowe ograniczenie w sposobie wykonywania prawa własności nieruchomości, poddając korzystanie z nieruchomości rygorom wynikającym z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zaskarżona do tutejszego Sądu uchwała NR [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2021 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki o numerze ewidencyjnym [...] położonej w miejscowości [...], gm. [...], ustaliła dla przedmiotowej działki przeznaczenie terenów elementarnych oznaczonych na rysunku planu symbolem: 1) U- na cele zabudowy usługowej; 2) MNU- na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej; 3) R- na cele rolne. W § 12 uchwały ustalono zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu oznaczonego symbolem U: 1.przeznaczenie podstawowe – zabudowa usługowa; 2.przeznaczenie dopuszczalne- nieuciążliwe zakłady produkcyjne. Wskazać trzeba, że zgodnie z art. 1 ust 3 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, zmierzając do ochrony istniejącego zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, biorąc także pod uwagę analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne. Przy przygotowaniu planu organ uchwałodawczy wykorzystał sporządzone w toku procedury planistycznej opracowania tj.:" opracowanie ekofizjograficzne", "prognozę oddziaływania na środowisko" oraz "prognozę skutków finansowych uchwalenia planu". Mając na uwadze uwarunkowania społeczne (w jaki sposób zabudowa usługowa będzie wpływać na tereny sąsiednie), przyrodnicze (sąsiedztwo rzeki), bezpieczeństwa (tereny szczególnego zagrożenia powodzią), komunikacyjne, infrastrukturalne i inne, wprowadzono szereg ograniczeń dla zabudowy, w tym zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco i potencjalnie znacząco (jeśli ocena oddziaływania wykaże negatywne oddziaływanie) na środowisko (§ 7 ust 1 i ust 2), zakaz realizacji zakładów o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii (§ 7 ust 4) oraz nakaz zagospodarowania terenu w taki sposób, aby poza obszarem inwestycji nie były przekroczone żadne normy środowiskowe (§ 7 ust 5). W celu ochrony przyrodniczej w pasie od 29 do 37 m od cieku wodnego wprowadzono tereny rolne z zakazem zabudowy. Przypomnieć także należy, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] postanowieniem z dnia [...] października 2020r. znak: [...], umorzył postępowanie w sprawie uzgodnienia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr ew. [...], uznając , że obszar ten położony jest poza terenem objętym ochrona prawną z zakresu ochrony środowiska. Z tych względów uzasadnione jest stanowisko organu, że realizacja zabudowy zgodnie z zapisami przedmiotowego planu, wyklucza realizacje obiektów uciążliwych, wykraczających poza dopuszczalne odrębnymi przepisami normy środowiskowe w tym dopuszczalny hałas, zapylenie czy też natężenie ektromagnetyczne. Odnosząc się do zarzutu braku zgodności uchwały z obowiązującym Studium, wyjaśnić należy, że studium gminy [...] w sposób ogólny wskazuje dla terenu objętego planem strefę mieszkaniowo-usługową związaną z sąsiedztwem miasta [...] - bez przesądzania profilu działalności ani formy zabudowy. Studium przewiduje, że w tej części gminy (w tym dla terenu objętego planem) będą obok siebie występować zarówno funkcje mieszkaniowe jak i usługowe. Teren MNU ustalony planem (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i usługowa) obejmuje istniejący na działce nr ew. [...] budynek mieszkalny i przewiduje jego utrzymanie z ewentualnym uzupełnieniem o funkcje usługowe. Teren U (zabudowa usługowa) obejmuje istniejący zakład związany z usługami tartacznymi. Jak to wyjaśniono powyżej w planie dla terenu U w §12 ust. 2 wskazano jako przeznaczenie dopuszczalne nieuciążliwe zakłady produkcyjne przy czym muszą być one związane z prowadzoną działalnością usługową ( §13 ust. 3). Obowiązujące studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] zostało przyjęte uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2000 r. Zgodnie z prowadzoną polityką przestrzenną, w studium wydzielono trzy główne strefy: A- ograniczeń, B- Intensywnego rozwoju, C- zrównoważonego rozwoju. Dodatkowo strefę B podzielono na pięć podstref w zależności od przewidywanego kierunku rozwoju zabudowy w oparciu o uwarunkowania poszczególnych terenów. Obszar objęty planem uchwalonym Uchwałą Nr [...],położony jest w strefie B intensywnego rozwoju, w strefie >I< mieszkaniowo - usługowej, związanej z sąsiedztwem miasta .. (Dział IV Kierunki Rozwoju Gminy, strona 33). Ponadto obszar planu w większości położony jest granicach wskazanych w studium do opracowania planu miejscowego (z wyłączeniem fragmentu sąsiadującego z rzeką). Wyjaśnienia wymaga, że sporządzenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy stanowi jeden z etapów tworzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Studium jest aktem określającym kierunki polityki przestrzennej gminy, ale nie jest aktem prawa miejscowego, jednak zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Zgodnie z art. 10 ust. 1, 2 i 3 ustawy oraz §§ 4, 6 i 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233)( obowiązującego w dacie uchwalenia planu) już na tym etapie następuje przeznaczenie (w ramach wydzielonych granic) określonego terenu na konkretne funkcje inwestycyjne, jak również dla tego terenu następuje określenie maksymalnych i minimalnych parametrów i wskaźników urbanistycznych. Studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego gminy określa zatem strukturę przestrzenną gminy i lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego, przeznaczenie poszczególnych obszarów gminy, wstępną lokalizację przestrzeni publicznych i infrastruktury technicznej. Z uwagi na to, że studium jest jedynie aktem określającym kierunki polityki przestrzennej gminy jego ustalenia powinny określać ogólne postanowienia tej polityki, co ma podlegać doprecyzowaniu, ale dopiero na etapie sporządzania – w oparciu o takie studium – miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pojęcie "zgodności" uchwalonego planu ze studium oznacza zatem stopień związania, co powoduje, że zgodność planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie oznacza i nie może oznaczać prostego przenoszenia ustaleń studium do planu. W ramach przyznanego gminie władztwa planistycznego na tym etapie planowania następuje dopuszczalna prawem interpretacja ustaleń studium. Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego (por. wyrok NSA z 5 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2473/12). W ramach tego władztwa organ gminy nie może wyjść jednak poza ogóle ustalenia wynikające ze studium. Z powyższego wywodu wynika, że realizacja ustaleń studium następuje przez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, których ustalenia mają nie naruszać ustaleń studium (art. 20 ust. 1 ustawy). Zatem ustalenia studium są w tym znaczeniu wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów (art. 9 ust. 4 ustawy). Plany te nie mogą naruszać ustaleń studium. Dlatego zasadne jest stwierdzenie, że instrumentarium prawne przewidziane w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym składa się na swego rodzaju system, w którym studium, jako akt o wyższym stopniu ogólności od miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyznacza przedmiotowe granice, w jakich ma następować wiążące, zarówno organy władzy publicznej, jak i obywateli, ustalenie przeznaczenia poszczególnych terenów oraz sposobów ich zagospodarowania i zabudowy (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 28 sierpnia 2013 r., II SA/Go 432/13). W ujęciu systemowym zgodność między treścią studium, a treścią planu miejscowego powinno się zatem postrzegać jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. Chodzi o to, aby granice poszczególnych terenów określone w studium i później przyjęte w planie zagospodarowania przestrzennego miały być jak najbardziej ze sobą zbieżne (por. wyroki NSA: z 23 października 2012 r., II OSK 1825/12; z 11 września 2012 r., II OSK 1408/12; z 15 listopada 2011 r., II OSK 2080/11; wyrok WSA w Krakowie z 12 września 2012 r., II SA/Kr 834/12; wyrok WSA w Olsztynie z 27 listopada 2012 r., II SA/Ol 199/12). Wynikają z tego określone skutki dla "władztwa planistycznego" gminy, wyłączając w jego ramach zupełną dowolność. Przenosząc powyższe na grunt sprawy niniejszej należy podzielić stanowisko organu, że kontrolowana uchwała, nie narusza ustaleń Studium przyjętego uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2000 r. o treści wyżej przywołanej. Wbrew stanowisku skargi, łączenie na jednym terenie kilku funkcji nie stoi w sprzeczności z zasadą ładu przestrzennego, a co więcej Studium wyraźnie taką sytuację wskazuje, nie preferując przy tym zabudowy mieszkaniowej przed usługową. Odnosząc się do zarzutu skargi, nie uwzględnienia przy ustalaniu warunków zabudowy stanu dotychczasowej zabudowy ( zasada "dobrego sąsiedztwa" ), wyjaśnić trzeba, że zasada ta związana jest wyłącznie z procedurą wydawania decyzji o warunkach zabudowy, w sytuacji braku dla określonego terenu planu zagospodarowania przestrzennego ( art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 poz. 741 z późn. zm.) i nie ma zastosowania do procedury planistycznej. Potwierdza to również przywołany w skardze wyrok WSA w Gdańsku z 17 maja 2018r. II SA/Gd 183/18. Odpowiadając na zarzut, że uchwalony plan miejscowy ma na celu wyłącznie zalegalizowanie samowoli budowlanej w postaci tartaku wzniesionego na działce nr ew. [...], przez co narusza zasadę proporcjonalności w zakresie wprowadzania ograniczeń w korzystaniu z wolności i praw (w tym prawa własności), należy podzielić stanowisko organu, że jest to zarzut nieuzasadniony. W tym miejscu wskazać trzeba, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ostateczną decyzją z dnia [...] lipca 2021r.Nr [...], utrzymał w mocy rozstrzygniecie organu I instancji , który na podstawie art. 51 ust 1 pkt 3 i ust 5 Prawa budowlanego nakazał E. R. doprowadzenie budynków gospodarczych "A", "B", "C","D", "E", "F" i "G" na działce nr ew. [...] położonej w m. [...], gmina [...] do stanu poprzedniego przez wykonanie określonych robót budowlanych, celem doprowadzenia obiektów do stanu zgodnego z prawem tj. do zgodności z zatwierdzonym decyzją Starosty [...]. z dnia [...] grudnia 2008r., Nr [...] projektem budowlanym oraz przywrócenie wynikającego z tej decyzji sposobu użytkowania wymienionych obiektów jako budynki gospodarcze. Jak z tego wynika, przeprowadzenie i zakończenie postepowania przed organami nadzoru budowlanego w przedmiocie legalności zabudowy na działce nr ew. [...], pozostawało bez związku z przedmiotową uchwałą. Sąd nie podziela także zarzutu naruszenia art. 32 ust.2 Konstytucji w związku z art. 4 Prawa budowlanego w zakresie normy równości wobec prawa, w ten sposób, że plan miejscowy upoważnia właściciela działki do realizacji inwestycji usługowych bez ograniczenia rodzaju (także uciążliwych), co w sposób nadmierny i bezpodstawny (większy niż właścicieli, działek sąsiednich) uprawnia właściciela działki nr ew. [...] do wpływania na nieruchomości sąsiednie. Przystąpienie do sporządzania zmiany planu miało miejsce na wniosek inwestora i zostało ograniczone do jego własności- działki nr ew. [...], zaś określenie przeznaczenia terenu nastąpiło na podstawie władztwa planistycznego, a jednocześnie uwzględniając zasadę proporcjonalności wprowadzono znaczne ograniczenia mające na celu ochronę sąsiednich terenów mieszkaniowych oraz przyległej rzeki. Jak wynika z obowiązującego planu miejscowego, na działkach sąsiednich również możliwe jest zrealizowanie zabudowy usługowej, bowiem oznaczone są symbolem MM i przeznaczone są na cele "zabudowy mieszkaniowej mieszanej" dla której zgodnie z § 20 ust. 1 uchwały ustala się przeznaczenie podstawowe pod: zabudowę: jednorodzinną, zagrodową i usługową. Sąd nie dostrzega nadto naruszenia art. 7 Konstytucji w związku z art. 4 Prawa budowlanego, bowiem zaskarżona uchwała w istocie zmierza do uporządkowaniu przedmiotowego terenu i określenie jasnych zasad w jaki sposób ma być realizowane zagospodarowanie terenu. Na marginesie wskazać nadto wypada, że uchwała NR [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2021 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki o numerze ewidencyjnym 280 położonej w miejscowości [...], gm. [...], była przedmiotem kontroli jej zgodności z przepisami prawa przez Wojewodę [...], który rozstrzygnięciem z dnia [...] października 2021r. stwierdził jej nieważność wyłącznie w zakresie § 12 ust 7 pkt 2 oraz § 13 ust 7 pkt 2. W pozostałym zakresie przedmiotowa uchwała nie została zakwestionowana przez nadzór Wojewody [...]. Reasumując stwierdzić przyjdzie, że zakres ingerencji Gminy w prawo własności skarżącego nie nosi znamion dowolności i mieści się w granicach wyznaczonych prawem Gminy do władczego rozstrzygania o zasadach kształtowania ładu przestrzennego. Ponadto nie można również zapominać o tym, że kontrola sądu administracyjnego w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w nim rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Jak słusznie akcentuje się w orzecznictwie, żaden sąd administracyjny nie posiada kompetencji do merytorycznej oceny trafności i celowości rozwiązań planu, skoro jedynym kryterium dopuszczalnym w postępowaniu sądowym jest kryterium legalności (por. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., sygn. II OSK 1947/10; z dnia 23 czerwca 2010 r., sygn. II OSK 834/10). Dlatego też, Sąd uznał, że uchwała Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2021 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki o numerze ewidencyjnym [...] położonej w miejscowości [...], gm. [...], nie została podjęta ani z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego, ani z istotnym naruszeniem trybu jego sporządzania, a także z naruszeniem właściwości organów. Mając powyższe na uwadze orzeczono, jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.Dz. U. z 2022 r., poz. 329).