VII SA/Wa 2388/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Leszek Kobylski Sędziowie: sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska asesor WSA Wojciech Białogłowski (spr.) Protokolant: referent Tomasz Bilewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2025 r., sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 22 lipca 2024 r., znak: KOA/2363/Ar/24 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, oddala skargę. I 1. W dniu 23 sierpnia 2024 r. (data stempla pocztowego) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie spółka S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: skarżąca) – zastępowany przez zawodowego pełnomocnika procesowego w osobie radcy prawnego – wniosła za pośrednictwem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie skargę na decyzję tego organu z 27 lipca 2024 r. (znak: KOA/2363/Ar/24). 2. Skarga została wniesiona w związku z następującym stanem faktycznym: 2.1. W dniu 12 sierpnia 2022 r. do Urzędu Miasta i Gminy K. wpłynęło oświadczenie od właściciela nieruchomości przy ul. [...] w K., że tablica reklamowa umiejscowiona na tej nieruchomości stanowi własność skarżącej. 2.2. W dniu 15 września 2022 r. przeprowadzono wizję w terenie, z której sporządzono notatkę służbową i dokumentację fotograficzną. Ustalono, że na działce ew. nr [...] z obrębu [...] w K. przy ul. [...] znajduje się tablica reklamowa niezgodna z uchwałą Rady Nr [...] Rady Miejskiej K. z dnia [...] lutego 2021 r. w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, w gminie K. (Dz. Urz. Woj. [...] poz. [...]; dalej: uchwała z 2021 r.); zgodnie ze wstępnym pomiarem wykonanym za pomocą urządzenia Leica DISTRO S910 o numerze seryjnym 5120930245 łączna powierzchnia reklamy wyniosła 36 m2. 2.3. Zawiadomieniem z 19 września 2022 r. (znak: [...]) Burmistrz Gminy K.: – poinformował skarżącą o wszczęciu z urzędu postępowania dotyczącego wymierzenia kary pieniężnej oraz nałożenia obowiązku dostosowania (albo usunięcia) tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów uchwały z 2021 r., która weszła w życie 28 kwietnia 2021 r.; – pouczył o możliwości zapoznania się z zebranymi w sprawie materiałami i dowodami; – zawiadomił o przeprowadzeniu w dniu 6 października 2022 r. o godz. 10:00 oględzin działki, na której usytuowana jest tablica reklamowa. 2.4. Zawiadomienie skutecznie zostało doręczone na adres skarżącej w dniu 23 września 2022 r. 2.5. Jak wynika z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych skarżąca nie zapoznała się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym ani też nie przedłożyła organowi jakiejkolwiek innej korespondencji związanej ze sprawą. 2.6. Podczas protokolarnych oględzin w dniu 6 października 2022 r., na które nie stawił się przedstawiciel skarżącej, ustalono, że tablica reklamowa została zdemontowana. 2.7. Wezwaniem z 17 listopada 2022 r. (znak: [...]) Burmistrz Gminy K. wezwał skarżącą do wskazania na piśmie daty, w której nastąpił demontaż tablicy reklamowej, w nieprzekraczalnym terminie czternastu dni od dnia otrzymania tego pisma, wskazawszy że wyjaśnienia te są niezbędne do ustalenia wysokości kary pieniężnej za każdy dzień niezgodności tablicy reklamowej z przepisami. 2.8. Wezwanie skutecznie zostało doręczone na adres skarżącej w dniu 21 listopada 2022 r. 2.9. Jak wynika z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych skarżąca nie wykonała wezwania, ani też nie przedłożyła organowi jakiejkolwiek innej korespondencji związanej ze sprawą. 2.10. Zawiadomieniem z 20 grudnia 2022 r. (znak: [...]) Burmistrz Gminy K. poinformował skarżącą o prawie do końcowego wypowiedzenia się w sprawie w terminie siedmiu dni od daty doręczenia tego pisma. Organ ponownie też wezwał skarżącą do wskazania daty demontażu tablicy reklamowej. 2.11. Zawiadomienie skutecznie zostało doręczone skarżącej w dniu 28 grudnia 2022 r. 2.12. Jak wynika z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych skarżąca nie wypowiedziała się w sprawie, nie podała daty demontażu tablicy reklamowej ani też nie przedłożyła organowi jakiejkolwiek innej korespondencji związanej ze sprawą. 2.13. Decyzją z [...] marca 2024 r. (nr [...]) Burmistrz Gminy K., na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, ze zm.; dalej: k.p.a.) w związku z art. 37d ust. 1, 3, 4 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977, ze zm.; dalej: u.p.z.p.) oraz w związku z § 3 i § 6 uchwały z 2021 r., nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 8496 zł z tytułu umieszczenia tablicy reklamowej o łącznej powierzchni reklamowej 36 m2 na działce ew. nr [...] z obrębu [...] w K. niezgodnie z przepisami uchwały z 2021 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że z uwagi na to, iż skarżąca nie podała daty usunięcia tablicy reklamowej, za tę datę przyjęto dzień dokonania protokolarnych oględzin w dniu 6 października 2022 r., podczas których ustalono zdemontowanie rzeczonej tablicy. Karę pieniężną wymierzono za okres od dnia wszczęcia postępowania (19 września 2022 r.) do dnia usunięcia tablicy reklamowej (6 października 2022 r.). Wyliczenie kwotowe kary – w oparciu na obwieszczeniu Ministra Finansów z dnia 1 grudnia 2021 r. w sprawie górnych granic stawek kwotowych podatków i opłat lokalnych (M.P. poz. 724) – nastąpiło jako iloczyn pola powierzchni pola tablicy reklamowej w metrach kwadratowych (36 m2) oraz czterdziestokrotność maksymalnej stawki części zmiennej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit. h ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 70, ze zm.; dalej: u.p.o.l.) – (o,25 zł/m2), powiększony o czterdziestokrotność maksymalnej stawki części stałej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit. g u.p.o.l. (2,80 zł), za każdy dzień niezgodności tablicy z przepisami uchwały z 2021 r. (osiemnaście dni). Organ ponadto uznał, że w niniejszej sprawie nie zachodzi podstawa do odstąpienia od nałożenia kary na zasadzie art. 189f § 1 k.p.a. 2.14. Decyzja skutecznie została doręczona skarżącej w dniu 8 kwietnia 2024 r. 2.15. Pismem z 19 kwietnia 2024 r. pełnomocnik skarżącej wniósł odwołanie od decyzji z 22 marca 2024 r., w którym zarzucił temu rozstrzygnięciu obrazę: – art. 37d ust. 1 w związku z art. 42 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; – art. 37d ust. 4 u.p.z.p. w związku z art. 61 § 4 k.p.a.; – art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.; – art. 105 § 1 k.p.a.; – art. 6, art. 7, art. 10, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.; – art. 8 i art. 11 k.p.a. 2.16. Decyzją z 22 lipca 2024 r. (znak: KOA/2363/Ar/24) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji przeprowadził należycie postępowanie wyjaśniające i w sposób prawidłowy ustalił karę pieniężną; nie było również podstaw do odstąpienia od jej wymierzenia. 3. W skardze na decyzję organu odwoławczego zarzucono temu rozstrzygnięciu obrazę: – art. 37d ust. 1 w związku z art. 42 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej "poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegającą na uznaniu że przepis art. 37d ust. 1 u.p.z.p. znajduje zastosowanie do tablic lub urządzeń reklamowych umieszczonych na nieruchomościach lub na obiektach budowlanych przed dniem wejścia w życie uchwały ustalającej zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, podczas gdy przepis ten wyraźnie przewiduje odpowiedzialność karnoadministracyjną jedynie w sytuacji, gdy tablica lub urządzenie reklamowe zostały umieszczone już po wejściu w życie uchwały krajobrazowej, gdyż wyłącznie wówczas istnieje możliwość, aby umieszczenie nośnika reklamowego było niezgodne z przepisami uchwały krajobrazowej; a tym samym poprzez błędne uznanie przez organ I instancji, że przepis art. 37d ust. 1 u.p.z.p. sankcjonuje ewentualny brak realizacji obowiązku dostosowawczego, o którym mowa w art. 37a ust. 9 u.p.z.p. podczas, gdy ustawodawca nie odsyła w ww. przepisie do przepisu art. 37a ust. 9 u.p.z.p., w sytuacji gdy wydana w sprawie decyzja, oparta jest o przepis art. 37d ust. 1,3 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w związku m.in. z przepisem art. 37d ust. 9 oraz art. 37a ust. 1 i 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc przepis który wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego w części został uznany za niekonstytucyjny", – art. 37d ust. 4 u.p.z.p. w związku z art. 61 § 4 k.p.a. "poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że datą wszczęcia postępowania z urzędu, od której nalicza się karę pieniężną za umieszczenie tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej jest data (dzień sporządzenia) zawiadomienia o wszczęciu postępowania z urzędu, w sytuacji gdy datą wszczęcia postępowania z urzędu w świetle ww. przepisu jest dzień doręczenia stronie przedmiotowego zawiadomienia, co w okolicznościach niniejszej sprawy miało istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie z uwagi na fakt, że doręczenie zawiadomienia o wszczęciu postępowania nastąpiło w dniu 23 września 2022 roku, a nadto Skarżąca niezwłocznie po wszczęciu postępowania zdemontowała tablicę reklamową, co obligowało organ prowadzący postępowanie do jego umorzenia bez wymierzania kary"; – art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. "poprzez jego niezastosowanie i nie odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, pomimo ziszczenia się przesłanek znikomej wagi naruszenia prawa oraz natychmiastowego zaprzestania naruszenia", – art. 105 § 1 k.p.a. "poprzez jego niezastosowanie i merytoryczne orzeczenie w sprawie, w sytuacji w której postępowanie stało się bezprzedmiotowe i powinno być umorzone"; – art. 6, art. 7, art. 10, art. 77 § 1, art. 80 oraz 107 § 3 k.p.a. "poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, niepodjęcie wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, skutkujące: – uznaniem, że tablica reklamowa posiada łączną powierzchnię reklamową 36 m2, w sytuacji gdy w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dowodów potwierdzających powyższą okoliczność, która ma wpływ na wysokość nałożonej kary, – uznaniem przez organ I instancji, że ocena przesłanki »znikomej wagi naruszenia prawa« zawiera się w ocenie ziszczenia się wskazanych błędnie przez ten organ stanów faktycznych, w sytuacji gdy przesłanka ta w sposób zamierzony została sformułowana przez ustawodawcę jako klauzula generalna i wymaga rozważenia całokształtu okoliczności charakteryzujących daną sprawę z perspektywy sprawiedliwościowej funkcji kary administracyjnej, – pominięciem przez organ szeregu szczególnych okoliczności niniejszej sprawy istotnych dla oceny przesłanki »znikomej wagi naruszenia prawa«, w tym przede wszystkim faktu niezwłocznego demontażu tablicy przez Odwołującą oraz posadowienia reklamy na podstawie zgody budowlanej", – art. 8 oraz art. 11 k.p.a. "poprzez naruszenie wyrażonej w tych przepisach zasady przekonywania poprzez niewystarczające wyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organu II instancji przesłanek, jakimi kierował się organ przy wydawaniu decyzji utrzymującej w mocy decyzje karną, która to decyzja z całą stanowczością nie pogłębia zaufania obywateli do organów władzy publicznej, zwłaszcza w sytuacji, gdy wobec zgłoszenia budowy lub wykonywania innych robót budowlanych dotyczących umieszczenia tablicy reklamowej nie został zgłoszony sprzeciw, co jest równoznaczne z tym, iż jej umieszczenie było zgodne z wszelkimi przepisami obowiązującego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej prawa, w tym przepisami uchwały krajobrazowej"; – art. 40 § 2 zdanie pierwsze w związku z art. 10 § 1 k.p.a. "polegające na niedoręczeniu kwestionowanej decyzji ustanowionemu w przedmiotowej sprawie pełnomocnikowi, a co za tym idzie pozbawienie Skarżącej prawa do czynnego udziału w postępowaniu". W konkluzji wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz – ewentualnie – także poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. 4. W odpowiedzi na powyższą skargę, zawartej w piśmie procesowym z 26 września 2024 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie. II Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. W myśl art. 184 zdanie pierwsze Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl zaś art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm.; dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. 2. W ocenie Sądu skarga jest podlega oddaleniu. 3. Zarzut obrazy art. 37d ust. 1 w związku z art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977, ze zm.; obowiązujący tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r. poz. 1130, ze zm.; dalej: u.p.z.p.) w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej należy ocenić jako oczywiście bezzasadny. W tak chętnie wskazywanym przez autora skargi wyroku z 12 grudnia 2023 r., sygn. akt P 20/19 (OTK ZU 2023, seria A, poz. 102) Trybunał Konstytucyjny orzekł, co następuje: "Art. 37a ust. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977, ze zm.) w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale, o której mowa w art. 37a ust. 1 powołanej ustawy, warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia, jest niezgodny z art. 21 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Zacytowana sentencja wyroku, opublikowana w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej z 21 grudnia 2023 r. pod poz. 2739, po pierwsze – dotyczy li tylko pominięcia prawodawczego w art. 37a ust. 9 u.p.z.p., a po drugie – nie dyskwalifikuje zasadności objęcia tzw. uchwałami krajobrazowymi obiektów istniejących w dacie wejścia tychże uchwał, a jedynie wskazuje, że obowiązkiem ustawodawcy jest zapewnienie właścicielom legalnie wzniesionych obiektów, które są niezgodne z postanowieniami uchwał krajobrazowych, stosownych odszkodowań. Świadczy o tym bezsprzecznie poniższy fragment uzasadnienia wskazanego orzeczenia: "W niniejszej sprawie kluczowe znaczenie ma odpowiedź na pytanie, czy regulacja zawarta w art. 37a ust. 9 u.p.z.p. (i wydana na jej podstawie tzw. uchwała krajobrazowa) w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek usunięcia przez właściciela na jego koszt, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, wypełnia znamiona konstytucyjnego pojęcia wywłaszczenia. Na tle art. 21 ust. 2 Konstytucji w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wątpliwości interpretacyjne wywołuje zagadnienie, czy pojęcie wywłaszczenia dotyczy wszelkich wypadków przymusowego pozbawienia lub odjęcia własności prywatnej na cel publiczny, tj. bez względu na formę tego odjęcia. Brzmienie art. 21 ust. 2 Konstytucji nie przesądza, czy chodzi o pozbawienie indywidualnego prawa majątkowego w drodze aktu indywidualnego, czy też wywłaszczenie może następować w drodze aktu generalnego (tzw. wywłaszczenie ex lege). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wskazuje się z jednej strony, że wywłaszczenie na gruncie art. 21 ust. 2 Konstytucji powinno być ujmowane szeroko, a więc jako wszelkie w zasadzie pozbawienie lub ograniczenie przysługującego podmiotowi prawa własności, bez względu na formę tego odjęcia (por. wyrok z 12 kwietnia 2000 r., sygn. K 8/98, OTK ZU nr 3/2000, poz. 87). Z drugiej strony jednak Trybunał przyznaje, że rozszerzanie zakresu pojęcia »wywłaszczenie« na każdy wypadek pozbawienia własności prywatnej budzi poważne wątpliwości. To znaczy, że nieuprawnione jest definiowanie konstytucyjnego pojęcia wywłaszczenia jako każdego przymusowego pozbawienia własności, w szczególności na podstawie aktu generalnego (por. wyrok z 21 czerwca 2005 r., sygn. P 25/02, OTK ZU nr 6/A/2005, poz. 65). Konstytucyjne pojęcie wywłaszczenia jest ściśle związane z treścią art. 21 ust. 1 Konstytucji, który stanowi, że Rzeczpospolita chroni własność i prawo dziedziczenia. Norma art. 21 ust. 2 Konstytucji obejmuje zatem wszelkie formy godzenia w tę ochronę, czyli nie tylko pozbawienie, lecz także ograniczenie prawa własności. Formy te, przybierające postać wywłaszczenia, podlegają określonym w Konstytucji regułom, a więc mogą być stosowane jedynie dla realizacji celów publicznych i za słusznym odszkodowaniem. Przyjęcie przez organ gminy aktu prawa miejscowego, jakim jest tzw. uchwała krajobrazowa, jest niewątpliwie motywowane interesem publicznym. Jak słusznie wskazuje Prokurator Generalny gmina chce w ten sposób zadbać o przestrzeń publiczną i doprowadzić do tzw. ładu reklamowego. Skutkiem takiego działania jest godzenie w prawa majątkowe właścicieli tablic i nośników powstałych przed wejściem w życie tej uchwały, na podstawie ważnych pozwoleń na budowę. Właściciele są bowiem zmuszeni do usunięcia tablic i nośników objętych uchwałą, na własny koszt i bez zapewnienia im odszkodowania. Oznacza to, że ich prawo własności zostało ograniczone, ponieważ nie mogą oni korzystać ze swojej nieruchomości w zakresie objętym treścią uchwały krajobrazowej, a dodatkowo zmuszeni są do zlikwidowania przedmiotu stanowiącego część ich majątku. Art. 37a ust. 9 u.p.z.p. nie przewiduje przy tym ani możliwości wprowadzenia wyjątków w zakresie dostosowania tablic i nośników do warunków określonych w uchwale krajobrazowej, ani określenia przez organ gminy mechanizmu kompensacyjnego. Oznacza to, że regulacja zawarta w kwestionowanym przepisie, wywołuje skutek w postaci ograniczenia praw majątkowych jednostek w celu realizacji interesu publicznego. W tym zakresie kwestionowana regulacja wypełnia przesłanki konstytucyjnego pojęcia wywłaszczenia, pomimo przyjęcia formy aktu prawa miejscowego, a nie decyzji indywidualnej. Na ustawodawcy ciążył zatem obowiązek zapewnienia podmiotom objętym uchwałą krajobrazową, w zakresie wskazanym w pytaniach prawnych, mechanizmu kompensacyjnego będącego źródłem słusznego odszkodowania, należnego tym podmiotom na mocy art. 21 ust. 2 Konstytucji. Brak tego mechanizmu stanowi pominięcie prawodawcze, którego istnienie sprawia, że w zakresie, w jakim kwestionowany przepis nie przewiduje takiego mechanizmu, jest on niezgodny z Konstytucją. (...) W dalszej kolejności należy wskazać, że brak w kwestionowanym przepisie mechanizmu kompensacyjnego powoduje bezprawność ingerencji w prawa majątkowe, czego skutkiem jest naruszenie zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Uchwała krajobrazowa eliminuje bowiem prawny skutek decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę wskazanych w niej tablic i nośników reklamowych powstałych przed wejściem w życie uchwały. Właściciele nieruchomości, którzy występowali o pozwolenia na budowę tablic i nośników reklamowych, działali w pełni legalnie, z przekonaniem, że prawomocna decyzja administracyjna w tym zakresie zabezpiecza ich interes i pozwala na prowadzenie bez przeszkód działalności reklamowej. Odebranie im możliwości prowadzenia tej działalności, bez zapewnienia im słusznego odszkodowania sprawia, że przepisy nie różnicują w ogóle grup podmiotów, które swoją działalność prowadziły legalnie, na podstawie prawomocnych pozwoleń oraz takich, które tablice i nośniki wzniosły bez tych pozwoleń. Prowadzi to do naruszenia interesu właścicieli tablic i nośników reklamowych objętych uchwałą krajobrazową ze względu na legislacyjną działalność państwa, w stosunku do tych podmiotów, które dochowały wszelkiej staranności o legalność swoich działań i którym państwo w majestacie prawa zezwoliło na taką działalność. Z tego powodu Trybunał uznał, że art. 37a ust. 9 u.p.z.p. w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale, o której mowa w art. 37a ust. 1 u.p.z.p., warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia, jest niezgodny z art. 21 w związku z art. 2 Konstytucji". Nie było zatem podstaw do niezastosowania w sprawie skarżącej art. 37d u.p.z.p., zwłaszcza że przepis ten wprost stanowi, co następuje: "Podmiot, który umieścił tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe niezgodne z przepisami uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1, podlega karze pieniężnej". Rzeczona uchwała, o której mowa w art. 37a ust. 1 u.p.z.p. to właśnie tzw. uchwała krajobrazowa. Zauważyć przy tym należy, że art. 37a-37e zostały dodane do u.p.z.p. przez art. 7 pkt 5 ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. poz. 774; dalej: ustawa z 2015 r.), a w art. 12 ust. 1-3 ustawy z 2015 r. zawarto następującą regulację przejściową odnośnie do tzw. uchwał krajobrazowych: "1. Miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy zachowują moc. 2. Regulacje miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy i przyjętych na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 9 ustawy zmienianej w art. 7, w brzmieniu dotychczasowym, obowiązują do dnia wejścia w życie uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1 ustawy zmienianej w art. 7, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. 3. Do projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu, nieuchwalonych przez radę gminy do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe". Zważywszy, że ustawa z 2015 r. została ogłoszona w dniu 10 czerwca 2015 r. i weszła w życie w dniu 11 września 2015 r., zaś dopiero w dniu [...] lutego 2021 r. Rada Miejska K. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, w gminie K. (Dz. Urz. Woj. [...] poz. [...]; dalej: uchwała z 2021 r.), skarżąca miała świadomość – po pierwsze – zmiany stanu prawnego względem tablic reklamowych i mogła spodziewać się przyjęcia przez radę miejską uchwały krajobrazowej, na mocy której należąca do niej tablica podlegać będzie usunięciu, jako niezgodna z ustaleniami uchwały, a po drugie – po wejściu w życie uchwały z 2021 r. nie podjęła z własnej inicjatywy żadnych działań w celu dostosowania się do obowiązującego stanu prawnego. Nie można zatem uznać nałożenia na skarżącą kary pieniężnej za niezgodną z prawem. Autorowi skargi umknęło także to, że art. 37 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, iż karze podlega podmiot, który "umieścił" tablice reklamową lub urządzenie reklamowe niezgodnie z postanowieniami tzw. uchwały krajobrazowej. Zestawienie słowa "umieścił" z okolicznością, że uchwały określające zasady i warunki sytuowania m.in. tablic reklamowych mogły być podejmowane od dnia 11 września 2015 r., tj. wejścia w życie tego przepisu, prowadzi do wniosku, iż wolą ustawodawcy było objęcie karalnością nie tylko obiektów posadowionych już w trakcie obowiązywania tzw. uchwały krajobrazowej, ale także tych, które były już "umieszczone" w chwili, kiedy dana uchwała krajobrazowa weszła w życie. Za koncepcją tą przemawia także treść art. 37a ust. 9 u.p.z.p., który przewiduje, że tzw. uchwała krajobrazowa ponadto określa warunki i termin dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków w niej określonych, nie krótszy niż dwanaście miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały. Z istoty swej przepisy dostosowawcze dotyczą stanów faktycznych istniejących przed wejściem w życie przepisów zmieniających. Nie ulega więc wątpliwości, że także wobec tych reklam, które umieszczono na danym terenie w przeszłości, a które po wejściu w życie uchwały krajobrazowej okazały się niezgodne z jej postanowieniami, ustawodawca przewidział karalność. Taka jest bowiem konsekwencja pozostawania w przestrzeni publicznej reklamy, która nie została dostosowana do uchwały krajobrazowej, w terminie w niej przewidzianym. Należy zauważyć, że intencją ustawodawcy było wprowadzenie zasad sytuowania obiektów malej architektury, tablic i urządzeń reklamowych, ogrodzeń, nie tylko dla obiektów nowych, ale także do obiektów istniejących. Zatem przewidziana karalność za naruszenie postanowień tzw. uchwały krajobrazowej odnosi się zarówno do obiektów nowopowstałych, jak i wcześniej już istniejących. Gdyby bowiem ustawodawca nie dopuszczał karalności istnienia tablic reklamowych umieszczonych w przeszłości zgodnie z prawem, lecz niezgodnych z przepisami aktualnie obowiązującymi regulacjami z zakresu porządkowania krajobrazu i przestrzeni publicznej, to nie przewidywałby w u.p.z.p. kompetencji, a właściwie obowiązku, określenia okresu dostosowawczego istniejących reklam do zasad i warunków określonych w tzw. uchwale krajobrazowej. Przeciwne rozumienie art. 37d ust. 1 i art. 37a ust. 9 u.p.z.p., jakie prezentuje autor skargi, prowadziłoby do sytuacji, że mimo określenia w prawie miejscowym obowiązku i daty dostosowania istniejących obiektów, po upływie okresu dostosowawczego umieszczona w przeszłości i nadal istniejąca tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe bez żadnych ograniczeń mogłoby dalej funkcjonować jako element krajobrazu. W takim wypadku przepis art. 37a ust. 9 u.p.z.p. byłby przepisem niemającym żadnego znaczenia prawnego, a tzw. uchwała krajobrazowa nie odnosiłaby swojego celu, jakim jest uporządkowanie, ujednolicenie przestrzeni publicznej. Byłby to zatem akt martwy w odniesieniu do obiektów od dawna istniejących w przestrzeni publicznej i często szpecących krajobraz. Co więcej, takie rozumienie zakłada lepsze traktowanie podmiotów umieszczających w przeszłości tablice i urządzenia reklamowe, gdyż mimo pozornego obowiązku ich dostosowania do wymogów tzw. uchwały krajobrazowej, ich istnienie w dotychczasowym kształcie, nieprzewidzianym przez uchwałodawcę na danym terenie, obowiązek ten nie mógłby być w żaden sposób egzekwowany, inaczej niż w przypadku podmiotów, które swoje reklamy umieszczą już w czasie obowiązywania uchwały krajobrazowej. Ponadto autor skargi w swej interpretacji zdaje się ignorować też oczywistą funkcję przepisów dostosowawczych, które z istoty swej odnoszą się do sytuacji istniejących (zastanych) przed wejściem w życie nowych przepisów, a co do których ustawodawca wyznacza dotkniętym nimi podmiotom czas na dostosowanie się do nowych rozwiązań prawnych. Taki czas nie dotyczy przecież nowych stosunków prawnych, które kształtowane są na podstawie wchodzących w życie przepisów prawa, bowiem ich adresaci mają obowiązek stosowania obowiązującego prawa, a nie prawa, które utraciło moc. 4. Zarzut obrazy art. 37d ust. 4 u.p.z.p. w związku z art. 61 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, ze zm.; obowiązujący tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej: k.p.a.) należy ocenić jako oczywiście bezzasadny. Sąd zwraca uwagę, że karę pieniężną wymierza się od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w art. 37a ust. 1 u.p.z.p., albo usunięcia tablicy lub urządzenia. W niniejszej sprawie istotne jest, że postępowanie w sprawie wymierzenia kary zostało wszczęte z urzędu. Przepisy prawa nie wskazują zaś wyraźnie, jaką datę należy przyjmować, jako dzień wszczęcia postępowania w przypadku działania organu z urzędu. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że wszczęcie postępowania z urzędu co do zasady następuje z chwilą podjęcia pierwszej czynności w sprawie przez organ administracji publicznej. O owej czynności organ jest zobligowany poinformować strony postępowania, Obowiązek zawiadomienia strony o czynności organu ma dla wyznaczenia daty wszczęcia postępowania takie znaczenie, że tylko czynności dokonane przez organ, o których strony poinformowano, mogą wszczynać postępowanie. Jeżeli więc organ podejmował kilka czynności w różnych datach (np. wystąpienie o informacje do innych organów, zebranie informacji wewnętrznych, wizja w terenie), ale tylko o niektórych z nich poinformował stronę, to wyłącznie ta czynność, o której strona została zawiadomiona może zostać uznana za wszczynającą postepowanie administracyjne. Zawiadomienie stron zatem jedynie "sankcjonuje" takie wszczęcie, a nie stanowi samo wszczęcie postępowania (por. np. prawomocny wyrok WSA w Warszawie z 22 kwietnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 278/20, CBOSA). Zawiadomienie o czynnościach organu jest zatem wymogiem niezbędnym dla wyznaczenia daty wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, lecz nie determinującym daty wszczęcia postepowania. Nie ma wobec tego też decydującego znaczenia data doręczenia owego zawiadomienia stronie, gdyż to nie zawiadomienie, tylko dokonana przez organ czynność wszczyna postępowanie. W niniejszej sprawie zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało wydane w dniu 19 września 2022 r. i od tej daty należało naliczać skarżącej karę pieniężną, albowiem to właśnie w dniu 19 września 2022 r. organ zdecydował o przeprowadzeniu pierwszej czynności w sprawie, jaką miały być oględziny miejsca usytuowania tablicy reklamowej. 5. Zarzut obrazy art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. należy ocenić jako oczywiście bezzasadny. Sąd przypomina, że odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w trybie art. 189f § 1 k.p.a. następuje w dwóch przypadkach: – gdy waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszenia (pkt 1); – gdy za to samo zachowanie strona została ukarana administracyjną karą pieniężną przez inny organ administracji publicznej albo ukarana za wykroczenie lub wykroczenia karnoskarbowe, względnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo karnoskarbowe, a uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna (pkt 2). Pojęcie "znikomości naruszenia prawa", o którym mowa w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., jest w dużej mierze wzorowane na pojęciu "znikomej szkodliwości społecznej czynu", znanej z prawa karnego, choć – odwrotnie niż w przypadku odpowiedzialności karnej – nie eliminuje deliktu, lecz stanowi jedynie przesłankę do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Sprawcami deliktów administracyjnych są nie tylko osoby fizyczne, ale też osoby prawne i jednostki organizacyjne, które nie mają nastawienia psychicznego do podejmowanego zachowania. W tym kontekście naruszeniem znikomym będzie naruszenie, które nie niesie za sobą społecznego niebezpieczeństwa. Uznać należy zatem, że wpływ na ocenę znikomości naruszenia będą miały m.in. takie elementy przedmiotowe, jak waga dobra chronionego przez normę sankcjonowaną, czas trwania naruszenia, wpływ naruszenia na poszanowanie prawa, zasięg naruszenia, liczba podmiotów, na które naruszenie ma wpływ, znaczenie następstw naruszenia, szeroko ujmowane zachowanie podmiotu naruszającego prawo po wszczęciu odnośnego postępowania itp. Ocena w tym zakresie pozostawiona jest organowi administracji publicznej. Przypomnieć również należy – w ślad za stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonym w wyroku z 12 marca 2024 r., sygn. akt II GSK 1568/23 (Legalis) – że istota przesłanki stosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. wywodzi się z potrzeby oceny zachowania i postawy sprawcy wobec naruszenia prawa, który odstępując od zachowania niezgodnego z prawem manifestuje tym samym zmianę swojej dotychczasowej postawy, co siłą rzeczy, gdy chodzi o możliwość przeprowadzenia takiej oceny oraz podjęcia takiego samego zachowania, może odnosić się do sytuacji utrzymywania stanu naruszenia prawa w czasie. Nie jest już jednak to możliwe w odniesieniu do deliktów jednoczynowych oraz skutkowych. W związku z tym bowiem, że naruszenie prawa już wystąpiło, już zaistniał skutek jego naruszenia, nie jest możliwe zamanifestowanie zmiany stosunku sprawcy wobec tego naruszenia poprzez zmianę jego (dotychczasowego) zachowania – a to poprzez zaprzestanie naruszania porządku prawnego – a skoro tak, to siłą rzeczy nie jest możliwe przeprowadzenie oceny zachowania mającego przekonywać o zmianie postawy sprawcy. Do tego rodzaju deliktu przesłanka "zaprzestania naruszania prawa" nie ma zastosowania, co siłą rzeczy skutkuje brakiem podstaw, a zarazem możliwości stosowania przepisu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. W niniejszej sprawie bezsporne było, że po wejściu w życie uchwały z 2021 r. należąca do skarżącej tablica reklamowa – mimo swej sprzeczności z postanowieniami rzeczonej uchwały – nie została przez skarżącą zdemontowana z własnej inicjatywy. Nie bez znaczenia jest także "swoiste" zachowanie skarżącej, tj. całkowite lekceważenie organu na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego poprzez niebranie udziału w oględzinach, niepoinformowanie o demontażu tablicy (który nota bene nastąpił dopiero po wszczęciu postępowania wobec skarżącej), niewykonanie wezwania organu. Skumulowanie tych wszystkich elementów świadczy bezsprzecznie o tym, że nie było podstaw do odstąpienia przez organ od wymierzenia wobec skarżącej kary pieniężnej. 6. Zarzut obrazy art. 105 § 1 k.p.a. należy ocenić jako oczywiście bezzasadny. Autorowi skargi umknęło, że wymierzenie kary pieniężnej w trybie art. 37d u.p.z.p. następuje w związku z zaistnieniem odnośnej okoliczności; tą okolicznością było umiejscowienie tablicy reklamowej na działce ew. nr [...] z obrębu [...] w K. Skoro zatem w dniu 19 września 2022 r., czyli dacie wszczęcia postępowania administracyjnego, tablica reklamowa (sprzeczna z uchwałą z 2021 r.) była usytuowana na wskazanej działce, a autor skargi przyznaje, że do jej usunięcia przystąpiono "niezwłocznie" po doręczeniu w dniu 23 września 2022 r. zawiadomienia o wszczęciu postępowania, to postępowania nie mogło być bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. 7. Zarzut obrazy art. 6, art. 7, art. 10, art. 77 § 1, art. 80 oraz 107 § 3 k.p.a. należy ocenić jako oczywiście bezzasadny. Należy zwrócić uwagę autorowi skargi, że skarżąca – mimo skutecznego doręczenia jej zawiadomienia z 19 września 2022 r. (w dniu 23 września 2022 r.), wezwania z 17 listopada 2022 r. (w dniu 21 listopada 2022 r.) i zawiadomienia z 20 grudnia 2022 r. (w dniu 28 grudnia 2022 r.) – w ogóle nie współdziałała z organem w toku prowadzenia postępowania pierwszoinstancyjnego odnośnie do gromadzenia materiału dowodowego. Mimo stosownych pouczeń w kierowanych do nią pismach i umożliwieniu czynnego udziału w sprawie skarżąca pozostała "bierna"; nie przedłożyła wyjaśnień (mimo wezwania organu) ani innych stanowisk lub dokumentów do sprawy, nie brała udziału w oględzinach. Tego typu lekceważąca postawa skarżącej ma też bardzo prostą konsekwencję – o czym powinien pamiętać autor skargi – a mianowicie taką, że organ prowadzący postępowanie musi się w takiej sytuacji opierać wyłącznie na zgromadzonym przez siebie materiale procesowym oraz fikcjach i rygorach prawnych określonych przez przepisy postępowania. Oceniając zaś postępowanie organu pierwszej instancji, Sąd stwierdza, że w sposób prawidłowy zostało przeprowadzone postępowanie wyjaśniające. Ustalenia faktyczne organu mają zaś oparcie w zebranym materialne dowodowym (nota bene skarżąca w toku postępowania – mimo możliwości – nawet nie skorzystała z prawa do przestawienia uwag w tym przedmiocie). Zebrany materiał i poczynione ustalenia dawały podstawę do wydania decyzji o nałożeniu na skarżącą kary pieniężnej. 8. Zarzut obrazy art. 8 i art. 11 k.p.a. należy ocenić jako oczywiście bezzasadny. Wbrew supozycji autora skargi uzasadnienie decyzji organu odwoławczego zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne, które umożliwiają zrekonstruowanie i ocenę toku myślowego tego organu, którym kierował się utrzymując w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. To, że strona skarżąca nie czuje się przekonana stanowi jej subiektywną ocenę i z której wywiodła prawo do wniesienia rozpatrywanej skargi w celu weryfikacji tejże decyzji. Analizując decyzję odwoławczą i zestawiając ją z decyzją pierwszoinstancyjną, Sąd nie widzi żadnych uchybień po stronie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie; decyzja z 22 lipca 2024 r. odnosi się do wszystkich zarzutów odwołania, a argumentacja przedstawiona przez organ odwoławczy jest zasadna i Sąd przyjmuje ją za własną. Ponadto Sąd zwraca uwagę autorowi skargi, że sama okoliczność, iż nie zgłoszono sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych z 11 lutego 2008 r. jest prawnie irrelewantne, albowiem miało to miejsce w innym stanie prawnym. Ustawa z 2015 r. zmieniła u.p.z.p. i wprowadziła tzw. uchwały krajobrazowe; po podjęciu przez Radę Miejską K. uchwały z 2021 r. tablica reklamowa stała się sprzeczna z przedmiotową uchwałą, a wynikało to z woli ustawodawcy. 9. Zarzut obrazy art. 40 § 2 zdanie pierwsze w związku z art. 10 § 1 k.p.a. należy ocenić jako niemający wpływu na wynik postępowania i uprawnienia skarżącej. Sąd zwraca uwagę, że dopiero na etapie postępowania odwoławczego skarżąca ustanowiła pełnomocnika zawodowego. Postępowanie przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Warszawie wszczęte zostało w dniu 17 maja 2024 r. (data wpływu odwołania wraz aktami sprawy), a zakończone 22 lipca 2024 r. (data wydania decyzji odwoławczej). W toku postępowania odwoławczego nie prowadzono uzupełniającego postępowania dowodowego ani nie zwracano się do skarżącej bezpośrednio o żadne dodatkowe wyjaśnienia. Decyzję odwoławczą doręczono bezpośrednio na adres skarżącej, zamiast na adres pełnomocnika procesowego. W ocenie Sądu ta ostatnia okoliczność – choć stanowi uchybienie organu odwoławczego – nie podważa prawnie wydanej decyzji z 22 lipca 2024 r. Okoliczność błędnego trybu doręczenia korespondencji, w kontekście postępowania odwoławczego, mogłaby mieć znaczenie tylko wówczas, gdyby skarżąca na jego skutek nie otrzymała od organu żadnej informacji o wyniku toczącego się wobec niej postępowania. W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącej przyznał, że decyzja organu odwoławczego została doręczona skarżącej. Doręczenie to było zaś skuteczne, skoro pełnomocnik skarżącej w terminie wniósł skargę do tut. Sądu, w której podjął próbę obrony sytuacji prawnej skarżącej. W tym stanie rzeczy – na zasadzie art. 151 p.p.s.a. – orzeczono, jak w sentencji.