VII SA/Wa 2390/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, , Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka (spr.), Sędzia WSA Paweł Groński, Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi M. G. i W. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego skargę oddala Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] decyzją z dnia [...] marca 2012 r., nr [...], na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej k.p.a.), umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego istniejącego ogrodzenia wewnętrznego pomiędzy działkami przy ul. H.i przy ul. H. w W.. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...], wydał nakaz rozbiórki ww. ogrodzenia. Następnie, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2010 r., nr [...], uchylił ww. decyzję o nakazie rozbiórki i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wyrokiem z dnia 3 marca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1739/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję nr [...], uznając, że organ I instancji nie wyjaśnił podstawowych okoliczności sprawy mających wpływ na prawidłowość prowadzonego postępowania, a w konsekwencji na rozstrzygnięcie. Sąd wskazał, że organ zobowiązany jest ustalić i wyjaśnić wszystkie okoliczności prowadzonej sprawy, a przede wszystkim ustalić aktualny stan faktyczny. Organ I instancji wypełniając powyższe wskazania Sądu, wydał postanowienie z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...], o nałożeniu na K. i A. S. obowiązku sporządzenia i przedłożenia ekspertyzy technicznej istniejącego ogrodzenia usytuowanego pomiędzy działkami przy ul. H.i H.w W., z jednoczesnym określeniem zakresu robót budowlanych niezbędnych do wykonania w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. W odpowiedzi K. i A. S. przedłożyli ekspertyzę techniczną ogrodzenia, sporządzoną przez inż. C. D. (rzeczoznawcy budowlanego w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, wpisanego do Centralnego Rejestru Rzeczoznawców pod poz. [...], legitymującego się przynależnością do [...] Okręgowej Izby Inżynierów pod nr [...]), z której wynika, że ogrodzenie jest w dobrym stanie technicznym w każdym elemencie i nie zagraża bezpieczeństwu zarówno konstrukcji, jak i bezpiecznemu użytkowaniu. Natomiast ze względów estetycznych autor ekspertyzy zaleca wykonanie remontu ogrodzenia wskazując trzy metody. Dwie z nich polegają na rozebraniu ogrodzenia i ponownym wybudowaniu w tej samej technologii, trzecia polega na przywróceniu poziomu gruntu do stanu przed usunięciem skarpy (dowiezienie i zagęszczenie gruntu do min. 0.95 st. w skali Proctora) od strony działki H. i po wypoziomowaniu wierzchu ławy wymurowaniu słupków przęsłowych z cegły i wypełnieniu sztachetami. W ocenie organu I instancji, z uwagi na fakt, że ekspertyza sporządzona została przez osobę uprawnioną - rzeczoznawcę budowlanego w odpowiedniej specjalności, oraz uwzględnia aktualny stan techniczny ogrodzenia, nie ma podstaw aby odmówić wiarygodności i mocy dowodowej tego dokumentu. Organ wskazał, że z treści tego dokumentu wynika, że w niniejszej sprawie nie występuje zagrożenie bezpieczeństwa dla ludzi i mienia, jak również nieodpowiedni stan techniczny ogrodzenia. Oznacza to, że nie ma podstaw do zastosowania art. 67 lub art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623, zwana dalej "Prawem budowlanym), jak również do podejmowania innych działań w ramach kompetencji wynikających z Prawa budowlanego. Brak jest zatem wymaganej ingerencji organu nadzoru budowlanego. Ponadto organ I instancji wyjaśnił, że zalecenia jakie zawiera ww. ekspertyza nie oznaczają, że zaistniały przesłanki określone w art. 66 ust.1 pkt 4 i nie stanowi podstawy do wydania właścicielowi nakazu wykonania zaleconych przez rzeczoznawcę robót remontowych polegających na rozbiórce i odbudowie ogrodzenia. Wykonanie tego zakresu robót jest zależne od woli właściciela ogrodzenia. Organ I instancji podkreślił, że przedmiotowe ogrodzenie jest ogrodzeniem wewnętrznym. Istnienie oraz estetyka ogrodzenia pomiędzy działkami zależy od woli i działań właścicieli tych działek. Natomiast ochrona praw sąsiedzkich powinna być przede wszystkim dochodzona na drodze postępowania cywilnego, a nie administracyjnego. Tylko sąd powszechny w procesie cywilnym ma kompetencję do wyważenia sprzecznych interesów właścicieli nieruchomości sąsiednich, w oparciu o elastyczne zasady współżycia społecznego i kryterium przeciętnej miary oddziaływań w stosunkach miejscowych. W tej sytuacji organ nadzoru budowlanego nie ma podstaw do kontynuowania wszczętego postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej przedmiotowego ogrodzenia. W związku z powyższym wszczęte postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu stosownie do przepisu art. 105 § 1 k.p.a. Odwołanie od ww. decyzji wnieśli M. G., W. G. oraz J. G.. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania M. G., utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji powtórzył relację stanu faktycznego jaką przedstawił organ I instancji, wskazując w uzupełnieniu, że postanowieniem z dnia [...] października 2011 r., nr [...], utrzymał w mocy postanowienie nr [...]. Przechodząc do merytorycznej oceny, stwierdził, że organ I instancji podjął prawidłowe rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, zaznaczając, że ocenie podlega wyłącznie aktualny stan ww. ogrodzenia, tj. mur o długości 11 m pozostały po zawaleniu się pozostałej jego części, a nie część ogrodzenia, która uległa zawaleniu. Mając na uwadze żądanie skarżącego zawarte w odwołaniu, dotyczące rozbiórki przedmiotowego ogrodzenia, organ odwoławczy zauważył, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku o sygn. akt VII SA/Wa 1739/10, który jest wiążący w niniejszej sprawie dla organów nadzoru budowlanego, wskazał, że przed wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego, o której mowa w art. 67 Prawa budowlanego, jeżeli w wyniku oględzin powstaną uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego organy nadzoru budowlanego winny nakazać właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego sporządzenie ekspertyzy technicznej tego obiektu. W opinii organu II instancji za chybione uznać należy zarzuty jakoby organ I instancji uchylał się od przeprowadzenia wizji lokalnej w niniejszej sprawie. Organ ten, bowiem parokrotnie przeprowadził w toku przedmiotowego postępowania oględziny ww. ogrodzenia. Jednakże zdaniem organu II instancji najbardziej miarodajna w kwestii ustalenia faktycznego stanu technicznego ww. ogrodzenia jest ekspertyza techniczna sporządzona przez rzeczoznawcę budowlanego. Rzeczoznawca budowlany z uwagi na posiadane przez siebie wiadomości specjalne oraz używane specjalistyczne urządzenia pomiarowe ma możliwość kompleksowego zbadania stanu technicznego ogrodzenia. W aktach sprawy znajduje się ekspertyza techniczna ogrodzenia, sporządzoną przez inż. C. D.. Organy nadzoru budowlanego nie mają podstaw do podważania wiarygodności tejże opinii, zważywszy, że sporządzający posiada wszelkie kompetencje i wiedzę specjalistyczną w tym zakresie, a ponadto ponosi odpowiedzialność przed właściwą izbą zawodową za wykonane przez siebie opinie bądź ekspertyzy. W ekspertyzie stwierdzono, że ogrodzenie jest w dobrym stanie technicznym w każdym elemencie i nie zagraża bezpieczeństwu zarówno konstrukcji jak i bezpiecznemu użytkowaniu. Z tych względów w ocenie organu odwoławczego nie istnieją przesłanki do nakazania rozbiórki ogrodzenia wewnętrznego usytuowanego pomiędzy działkami przy ul. H.i H.w W., dlatego zasadnym jest umorzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Odnosząc się natomiast do zawartych w odwołaniu zarzutów nieuwzględnienia przez organ I instancji dowodu z protokołu z rozprawy przed Sądem Rejonowym dla [...], w którym biegły Z. C. stwierdza, że "Pozostała cześć ogrodzenia zagrożona jest tym, że może się zawalić i powinna być rozebrana", organ II instancji wyjaśnił, że otrzymane z Sądu Rejonowego dla [...] dokumenty, a w szczególności sporządzona przez biegłego opinia nr [...], dotyczy ogrodzenia pomiędzy działkami przy ul. H. i H., które uległo zawaleniu. Natomiast twierdzenie biegłego odnośnie złego stanu technicznego pozostałej po zawaleniu części ogrodzenia nie zostało poparte żadną oceną techniczną bądź ekspertyzą. Tym samym organ II instancji w myśl wyrażonej w art. 107 § 3 k.p.a. zasady swobodnej oceny dowodów odmówił mocy dowodowej zawartemu w protokole z rozprawy przed Sądem Rejonowym twierdzeniu biegłego Z. C., gdyż stwierdzenie groźby zawalenia się ogrodzenia wymagało uprzedniego przeprowadzenia odpowiednich badań i pomiarów technicznych, a opinia nr [...] nie dotyczy obecnie istniejącego muru o długości 11 m, tylko zawalonej części ogrodzenia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli M. G. i W. G., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący wskazali, że zaskarżona decyzja dotyczy jednej osoby – M. G. z pośród trojga odwołujących się współwłaścicieli posesji przy ul H.. W decyzji brak odniesienia się do pozostałych odwołujących się W. G. i J. G.. W ocenie skarżących postępowanie wyjaśniające w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone z naruszeniem prawa, ponieważ organy uwzględniły wyłącznie ocenę zawartą w ekspertyzie C. D., która jest stronnicza. Organy pominęły natomiast ustalenia dwóch opinii biegłego sądowego, jakie zostały wykonane w sprawie [...]. Wskazali, że w trakcie postępowania organy zmieniły swoje dotychczasowe stanowisko co do stanu technicznego ww. ogrodzenia, ponieważ z ustaleń wynikało, że ogrodzenie jest w złym stanie technicznym. W ich ocenie, w dalszym ciągu organy nie wykonały wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2007 r., a ocena zawarta w zaskarżonej decyzji jest rażąco sprzeczna z rzeczywistością jak również ze stwierdzeniami, opisami zawartymi we wcześniejszych decyzjach oraz w protokołach organów obu instancji. Wskazali, że organ błędnie oznaczył przedmiot postępowania jako mur, podczas gdy w niniejszej sprawie obiektami w linii ogrodzenia były do 5 października 2007 r.: - rzeczywiste ogrodzenie o długości ca 14 m z ceglaną podmurówką i słupami. Przestrzeń pomiędzy słupami została wypełniona blatami z desek; oraz - mur w linii ogrodzenia długości również ca 14 m i wysokości 3 m pozostałość ściany garażu z kanałem, który uległ katastrofie (05.10.2007 i 15.10.2009). Zarówno mur, jak i ogrodzenie zostały zbudowane rażąco sprzecznie z zasadami sztuki budowlanej i z projektem. Wynika to jasno z ww. opinii biegłego sądowego, jak również dokumentacji fotograficznej z czasu budowy. Wszystkie opisane tu fakty potwierdza opinia biegłego, który dokonał analizy całej dokumentacji i skonfrontował ze stanem faktycznym. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Podstawą prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia był art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania jeżeli z jakiejkolwiek przyczyny stało się ono bezprzedmiotowe w całości albo w części. W doktrynie jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym reprezentowany jest jednolity pogląd, że z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy brak jest któregoś elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Na gruncie prawa budowlanego postępowanie, co do zasady, staje się bezprzedmiotowe, jeżeli organy nadzoru budowlanego prowadzące postępowanie nie znajdują podstaw do wydania nakazów lub zakazów. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Istotnym jest, że w sprawie spornego ogrodzenia wewnętrznego pomiędzy działkami przy ul. H. i przy ul. H. w W. zapadł wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 marca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1739/10. Zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Nadto sformułowanie, iż "ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd" oznacza, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, będzie on związany ocena prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną istotnej zmianie przepisy. We wskazanym wyroku z dnia 3 marca 2011 r. Sąd dokonując kontroli decyzji organu odwoławczego, wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a., stwierdził, iż zapadła ona zgodnie z prawem, ponieważ jak trafnie podniósł organ odwoławczy zgromadzony w sprawie materiał nie pozwalał organowi I instancji na wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu, organ I instancji nie wyjaśnił podstawowych okoliczności sprawy mających wpływ na prawidłowość prowadzonego postępowania, a dopiero po ich ustaleniu możliwe będzie wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd wskazał również, że strona skarżąca winna mieć na względzie, że postępowanie w sprawie przedmiotowego ogrodzenia na obecnym etapie polega na ocenie czy ta część ogrodzenia o długości 11m, pozostała po zawaleniu się pozostałej części, spełnia warunki, o jakich mowa w art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył orzeczenie z dnia 8 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 515/08, w którym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przesłanką umożliwiającą nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego na podstawie ww. przepisu jest nie tyle zły stan techniczny obiektu budowlanego, ale to, że nie nadaje się on do remontu, odbudowy lub wykończenia. Jednocześnie Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż ustalenia organu nadzoru budowlanego w tym względzie nie mogą być dowolne. Przed wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego, o której mowa w art. 67 Prawa budowlanego, winny nastąpić ustalenia określone w § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 sierpnia 2004 r. w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawach rozbiórek nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych. A mianowicie organ winien ustalić przyczyny niewykonania przez właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego remontu, odbudowy lub wykończenia obiektu budowlanego; dokonać oględzin i oceny stanu technicznego, a w przypadku, o którym mowa w par 4 ust. 1, nakazać właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego sporządzenie ekspertyzy technicznej tego obiektu; oraz przeprowadzić rozprawę. Organ ten prowadząc postępowanie w trybie art. 67 Prawa budowlanego w pierwszym rzędzie winien więc przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, którego celem byłoby ustalenie, czy i w jaki sposób właściciel obiektu budowlanego ma zamiar usunąć istniejące naruszenie porządku prawnego w budownictwie. Wymóg taki wynika z konstytucyjnego prawa ochrony własności. Sąd zarzucił, iż w ustaleniach i rozważaniach organu I instancji brak jest stwierdzenia, że ogrodzenie nie nadaje się do remontu. Ponownie rozpatrując sprawę spornego ogrodzenia, organ skorzystał ze sposobności, jaką przewiduje przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowanego i postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...], nałożył na K. i A. S. obowiązek sporządzenia i przedłożenia ekspertyzy technicznej istniejącego ogrodzenia usytuowanego pomiędzy działkami przy ul. H. i H. w Warszawie, wykonanej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności. Ze złożonej ekspertyzy, sporządzonej przez rzeczoznawcę budowlanego inż. C. D., wynika, że istniejące ogrodzenie jest w dobrym stanie technicznym w każdym elemencie i nie zagraża bezpieczeństwu zarówno konstrukcji jak i bezpiecznemu użytkowaniu. Rzeczoznawca budowlany wydając opinię wskazał tylko, że ze względów estetycznych zaleca się wykonanie remontu ogrodzenia, podał przy tym trzy metody, jakimi mogą się posłużyć inwestorzy. Organy nadzoru budowlanego nie miały podstaw do podważania wiarygodności tejże opinii, zważywszy, że sporządzający ją posiada wszelkie kompetencji i wiedzę specjalistyczną w tym zakresie, ponadto ponosi on odpowiedzialność przed właściwą izbą zawodową za sporządzone przez siebie dokumenty. Ponieważ względy estetyki są pozaprawne, nie może być mowy o ingerencji organów nadzoru budowlanego, dlatego umorzenie postępowania w niniejszej sprawie jest zasadne. Zauważyć także należy, że organy orzekające w sprawie prawidłowo odmówiły mocy dowodowej opinii biegłego ze sprawy karnej, gdyż opinia ta dotyczyła wyłącznie przyczyny zawalenia się muru ogrodzeniowego do zgłoszonej w dniu 14 grudnia 2007 r. katastrofy budowlanej. Opinia inż. . C. nie dotyczyła istniejącego ogrodzenia, a zawalonej części. Twierdzenie natomiast, że istniejąca część ogrodzenia winna być rozebrana nie jest poparte żadnymi pomiarami i dowodami, tak jak to wynika z opinii złożonej przez inwestorów. W tym kontekście zaznaczyć również należy, że gdyby Sąd w niniejszym postępowaniu rozpatrywałby sprawę dotyczącą zawalonej części ogrodzenia, to stosownie do art. 11 p.p.s.a. były związany prawomocnym wyrokiem w sprawie karnej. Zgodnie bowiem z ww. przepisem ustalenia wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa wiążą sąd administracyjny. Przedmiotowa sprawa dotyczy jednakże istniejącego ogrodzenia, także ustalenia podjęte w toku sprawy karnej, nie mogą być wzięte pod uwagę. W ocenie Sądu, także okoliczność, że organ odwoławczy w swojej decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. wskazał, iż wydał ją po rozpatrzeniu odwołania M. G., podczas gdy odwołanie złożyli M. G., W. G. i J. G., pozostaje bez wpływu na zasadność podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Nie ulega wątpliwości, że organ rozpoznał odwołanie złożone przez trzy osoby, gdyż wniesione zostało w jednym piśmie. Powołanie w decyzji jednej osoby odwołującej się należy traktować jako omyłkę. Ponadto, w odniesieniu do zarzutów skargi, bezspornie wynika, że przedmiotem postępowania jest istniejąca część ogrodzenia wewnętrznego pomiędzy działkami przy ul. H.i przy ul. H. w W.. Nie zmienia tego określenie zawarte w decyzji, które wskazuje na "mur". W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako nieuzasadnioną oddalił.