VII SA/Wa 2395/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, Asesor WSA Joanna Kruszewska - Grońska, Protokolant specjalista Monika Gąsińska - Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2018 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę 1. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "GINB") decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r., znak: [...], po rozpatrzeniu wniosku E S (dalej: "skarżąca") z dnia [...] lipca 2018 r. o ponowne rozpoznanie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2018 r., znak: [...], w której organ odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2017 r. Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. 2. Decyzją z [...] sierpnia 2017 r., znak: [...], Wojewoda [...] uchylił decyzję Starosty [...] nr [...] z [...] maja 2017 r., znak: [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą [...] sp. z o. o. z siedzibą w [...] (dalej: "inwestor"), pozwolenia na budowę budynku usługowo-mieszkalnego z garażem podziemnym dla samochodów osobowych oraz wewnętrznego układu komunikacyjnego, wewnętrznych instalacji wody, kanalizacji sanitarnej, c.o., cwu., elektrycznej, przyłącza wody z przebudową istniejącej sieci, kanalizacji sanitarnej z przebudową odpadów stałych na działkach o nr ew. [...] w [...]i umorzył postępowanie prowadzone przez organ pierwszej instancji. Wymienione wyżej pozwolenie na budowę budynku usługowo-mieszkalnego zostało wydane w postępowaniu wszczętym przez Starostę [...] na podstawie wniosku inwestora z [...] stycznia 2017 r. Postępowanie zostało zakończone wydaniem ww. decyzji nr [...]. Od decyzji o pozwoleniu na budowę w ustawowym terminie wniesione zostało odwołanie przez s S oraz E S, reprezentowanych przez profesjonalnego pełnomocnika. W trakcie postępowania odwoławczego Wojewoda [...] stwierdził, że wnioskami z [...] czerwca 2017 r., [...] lipca 2017 r., a ostatecznie [...] sierpnia 2017 r. inwestor cofnął swój wniosek z [...] stycznia 2017 r. o zatwierdzenie projektu budowlanego oraz o udzielenie pozwolenia na budowę. W związku z powyższym organ uznał, że wycofanie przez stronę wniosku wszczynającego postępowanie przed organami administracji architektoniczno-budowlanej o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę musi skutkować stwierdzeniem, że postępowanie w sprawie tego pozwolenia staje się bezprzedmiotowe i zgodnie z art. 105 k.p.a. powinno ulec umorzeniu. Organ stwierdził zgodnie ze stanowiskiem pełnomocnika inwestora z [...] sierpnia2017 r., że przepisy prawa budowlanego nie przewidują możliwość prowadzenia postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę bez wniosku strony – inwestora. Z tego względu rozpatrywanie merytoryczne odwołania od zaskarżonej decyzji Starosty [...] nr [...] było nieuzasadnione. 3. Wnioskiem z [...] stycznia 2018 r., skarżąca wystąpiła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2017 r., uznając ją za wydaną z rażącym naruszeniem prawa. Skarżąca powołała się na art. 105 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257. ze zm., dalej: "k.p.a."), zgodnie z którym organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. Jednocześnie skarżąca wskazała, że nie wyraziła ona zgody na umorzenie postępowania, a także – jej zdaniem – umorzenie postępowania w przedmiotowej sprawie może stanowić swoiste sanowanie wcześniej dostrzeżonych błędów postępowania. 4. Po rozpatrzeniu wniosku skarżącej Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] czerwca 2018 r. odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2017 r. GINB wydał powyższą decyzję na podstawie art. 157 § 1 w zw. z art. 156 § 1 oraz art. 158 § 1 k.p.a. W ocenie organu weryfikowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. została podjęta ze względu na bezprzedmiotowość postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, co stanowiło następstwo wycofania przez inwestora wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę może zostać wszczęte wyłącznie na żądanie strony (zasada skargowości). W sytuacji cofnięcia w toku postępowania odwoławczego wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę przez jedynego inwestora obowiązkiem organu odwoławczego jest uwzględnienie tego stanu i wydanie reformatoryjnego orzeczenia o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji w tym przedmiocie i umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Cofnięcie wniosku o pozwolenie na budowę przez jedynego wnioskodawcę oznacza bowiem, że przestaje istnieć przedmiot postępowania administracyjnego, ponieważ brak jest żądania uprawnionego podmiotu konkretyzacji jego praw lub obowiązków w określonych okolicznościach faktycznych. W związku z powyższym GINB stwierdził, że decyzja Wojewody [...] z [...] sierpnia 2017 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 105 § 1 k.p.a. Wojewoda [...]zasadnie bowiem uchylił decyzję Starosty [...] z [...] maja 2017 r. i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w związku z wycofaniem wniosku przez inwestora. Odnosząc się do zarzutu wydania decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2017 r. z rażącym naruszeniem art. 105 § 2 k.p.a., organ wyjaśnił, że przepis ten nie mógł mieć zastosowania w sprawie. Normę tam wskazaną stosuje się do postępowań administracyjnych, które mogą być prowadzone z urzędu, a w przypadku postępowań prowadzonych tylko na wniosek wyłącznie wówczas, gdy wniosek o wszczęcie postępowania złożony został przez więcej niż jeden podmiot, a sprzeciw pochodzi od jednego z pozostałych wnioskodawców. Okoliczności takie w przedmiotowej sprawie nie miały miejsca. Ponadto Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zbadał wszystkie przesłanki nieważności decyzji wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. i analizując je w świetle faktów rozpatrywanej sprawy nie dopatrzył się rażącego naruszenia innych przepisów prawa. Nie miał zatem podstaw, aby wydać decyzję zbieżną z intencją skarżącej, choć znajdującej swoje uzasadnienie w innej podstawie prawnej. 5. Następnie, skarżąca pismem z [...] lipca 2018 r. wniosła o ponowne rozpoznanie sprawy. W uzasadnieniu skarżąca powtórzyła, że zgodnie z art. 105 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. Tymczasem, w przedmiotowej sprawie strony nie miały możliwości wypowiedzenia się co do wniosku inwestora, a zatem Wojewody [...] z [...] sierpnia 2017 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa. 6. Po rozpatrzeniu ww. wniosku, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] sierpnia 2018 r. utrzymał w mocy własną decyzję z [...] czerwca 2018 r. Organ wydał powyższe rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. Powyższe rozstrzygnięcie wynikało stąd, że po ponownym przeanalizowaniu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, GINB uznał, że argumenty podnoszone we wniosku nie dają podstaw do zmiany zaskarżonego rozstrzygnięcia. Kontrolowana decyzja Wojewody [...] z [...] sierpnia 2017 r. została podjęta z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, w związku z wycofaniem przez inwestora wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Przepis art. 105 § 2 k.p.a. stanowi natomiast, że organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. Odnosząc się do zarzutu wydania decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2017 r. z rażącym naruszeniem art. 105 § 2 k.p.a., ponieważ strony postępowania nie wypowiedziały się co do cofnięcia wniosku i według skarżącej miałoby to być sprzeczne z interesem społecznym, organ ponownie wyjaśnił, że przepis art. 105 § 2 k.p.a. nie ma zastosowania w sprawie. 7. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem, skarżąca pismem z [...] września 2018 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W ocenie skarżącej organ administracji naruszył art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2017 r. w przedmiocie uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę i umorzeniu postępowania organu pierwszej instancji, albowiem postępowanie to nie stało się bezprzedmiotowe i strony postępowania nie wypowiedziały się co do cofnięcia wniosku. 8. Odpowiadając w dniu [...] października 2018 r. na ww. skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Organ stwierdził, że przesłanki, którymi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji zostały wskazane w jej uzasadnieniu, a zarzuty podniesione przez skarżącego pozostają bez wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. 9. Na wstępie Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreśla, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) zadaniem Sądu jest dokonanie kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że niewątpliwie doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."), a także gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W przypadku niestwierdzenia takich naruszeń prawa przez organ administracji skarga podlega oddaleniu. 10. Po zbadaniu dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy oraz rozważeniu stanowisk stron postępowania administracyjnego, Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę w pełni podzielił stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zajęte przezeń w zaskarżonej decyzji oraz w poprzedzającej ją decyzji z [...] czerwca 2018 r. Sąd uznał, że zarówno ustalenia dotyczące stanu faktycznego sprawy, jak i wykładnia przepisów prawa dokonana przez GINB były w pełni prawidłowe. Tym samym Sąd nie znalazł podstaw dla uchylenia zaskarżonej decyzji. Okoliczności faktyczne sprawy nie budzą wątpliwości. Postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zostało wszczęte przez inwestora zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332, dalej "prawo budowlane"). zgodnie z tym przepisem roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 prawa budowlanego Rzeczywiście bowiem w przepisach art. 29-31 prawa budowlanego wskazuje się, w jakich okolicznościach nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę, a w jakich przypadkach jest wymagane jedynie zgłoszenie zamiaru prowadzenia robót budowlanych. Dodatkowo, art. 32 ust. 4 pkt 1 prawa budowlanego przewiduje wyraźnie, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie. Identyczny obowiązek organu administracji architektoniczno-budowlanej wynika również z art. 33 ust. 2 prawa budowlanego. Jednocześnie zarówno doktryna prawa administracyjnego, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych przyjmują bez zastrzeżeń, że postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę nie może być prowadzone przez właściwy organ z urzędu. Konsekwencją obowiązywania powyższych przepisów jest zasada, że postępowanie o udzielenie pozwolenia na budowę jeśli zostało wszczęte zgodnie z określonym wnioskiem nie może być dalej prowadzone jeśli taki wniosek został przez inwestora cofnięty. Dotyczy to zarówno postępowania zwykłego, jak i postępowań prowadzonych w tzw. trybach nadzwyczajnych, np. na podstawie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji pozwolenia na budowę. Analogicznie cofnięcie wniosku przez inwestora jest skuteczne zarówno przed wydaniem pozwolenia na budowę, jak i w postepowaniu odwoławczym od decyzji organu pierwszej instancji. Konstrukcja ta prowadzi zatem do konkluzji, że w przypadku cofnięcia przez inwestora wniosku o udzielenia pozwolenia na budowę w postępowaniu już wszczętym znika przedmiot tego postępowania, czyli planowana inwestycja, tj. obiekt budowlany zaplanowany przez inwestora. W takiej sprawie mówimy właśnie o bezprzedmiotowości postępowania. Inaczej mówiąc w przypadku cofnięcia przez inwestora wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę właściwy organ administracji ma obowiązek umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Należy przy tym podkreślić, że umorzenie postepowania w takim przypadku nie jest objęte swobodną oceną organu administracji, lecz jest obowiązkiem organu. W odróżnieniu bowiem od art. 105 § 2 k.p.a., który przewiduje możność umorzenia postępowania w określonych okolicznościach. Przepis art. 105 § 1 k.p.a. stwierdza wyraźnie, że w przypadku bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego w całości lub w części organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Oznacza to, że organ administracji nie może nie umorzyć postępowania, jeśli wystąpiłyby ku temu okoliczności. 11. Przedstawione wyżej reguły postępowania wyrażone w przepisach prawa i potwierdzone w orzecznictwie sądów administracyjnych, znalazły zastosowanie w niniejszej sprawie. Nie ma wątpliwości, że w toku postępowania odwoławczego inwestor cofnął wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Dlatego też obowiązkiem organu odwoławczego było uwzględnienie tego stanu i wydanie tzw. reformatoryjnego orzeczenia o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.). Zasadą prawa budowlanego jest to, że postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę może zostać wszczęte wyłącznie na żądanie strony (zasada skargowości). Nie jest dopuszczalne prowadzenie takiego postępowania z urzędu. Jest to oczywiście odmienne rozwiązanie niż przyjęte w tzw. postępowaniu nadzorczym lub legalizacyjnym. Tam jednak faktem prawnym uzasadniającym wszczęcie postępowania z urzędu jest fakt naruszenia prawa obowiązującego poprzez dopuszczenie do tzw. samowoli budowlanej. Taka okoliczność nie wystąpiła jednak w rozpatrywanej sprawie. W tym stanie rzeczy cofnięcie wniosku przez jedynego wnioskodawcę, którym w niniejszej sprawie był inwestor – spółka [...] sp. z o. o. z siedzibą w [...], oznacza, że przestał istnieć przedmiot postępowania administracyjnego ponieważ brak było żądania uprawnionego podmiotu konkretyzacji jego prawa lub obowiązków w określonych okolicznościach faktycznych. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęty jest pogląd, że cofnięcie wniosku o pozwolenie na budowę przez jedynego wnioskodawcę stanowi podstawę do obligatoryjnego umorzenia postępowania w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2010 r, sygn. akt I OSK 254/10). Podobne stanowisko sformułował Naczelny Sąd Administracyjny w innej sprawie: Sąd podkreślił bowiem, że "w sytuacji, gdy inwestor w toku postępowania cofnął zgłoszenie o zamiarze realizacji określonej budowy lub robót budowlanych, to należy uznać, że zrezygnował z realizacji robót budowlanych objętych przedmiotowym zgłoszeniem i w konsekwencji nie jest już zainteresowany akceptacją tych robót przez organ architektoniczno-budowlany. Oświadczenie takie oznacza, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a." (wyrok z 24 września 2015 r., sygn. akt II OSK 187/14, LEX nr 1987070). Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę podziela też pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2011 r. (sygn. akt II OSK 246/10, LEX nr 1071218), z którego wynika, że art. 105 § 2 k.p.a. ma zastosowanie wyłącznie do postępowań administracyjnych, które mogą być prowadzone także z urzędu, a w przypadku postępowań prowadzonych tylko na wniosek wyłącznie wówczas, gdy wniosek o wszczęcie postępowania złożony został przez więcej niż jeden podmiot, a sprzeciw pochodzi od jednego z pozostałych wnioskodawców. Takie okoliczności nie występują wszak w rozpatrywanej sprawie, a zatem nie można podzielić stanowiska przedstawionego przez skarżącą. 12. Biorąc pod uwagę przedstawioną analizę przepisów prawa znajdujących zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, zasady rozumowania prawniczego i okoliczności faktyczne istotne w sprawie, Sąd w pełni podzielił stanowisko organu, który wydał zaskarżoną decyzję. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga niezasadna. Mając na względzie powyższe ustalenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.