VII SA/Wa 2396/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka (spr.), Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Urszula Wilk, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi K. S. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2004r., nr [...] w przedmiocie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych. I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej zaliczenia ulicy S. w W. przebiegającej przez działkę nr ewidencyjny [...] dla której prowadzona jest księga wieczysta [...]; II. w pozostałej części skargę oddala; III. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części opisanej w punkcie I nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; IV. zasądza od Rady Miasta [...] na rzecz skarżącego K. S. 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Uchwałą z dnia [...] września 2004 r., nr [...] Rada W., na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.), zaliczyła do kategorii dróg gminnych drogi na terenie W. wymienione w załącznikach nr 1-18 do uchwały. Pismem z dnia 18 lipca 2011 r. K. S. wezwał Radę W. do usunięcia naruszenia jego interesu prawnego, poprzez uchylenie uchwały w części, tj. przez uchylenie zaliczenia do kategorii dróg gminnych ulicy S. w W., wymienionej w załączniku nr [...], lp. [...] do w/w uchwały. Wskazał, iż kwestionowana uchwała z dnia [...] września 2004 r., mimo braku podstawy wynikających z art. 7 ustawy o drogach publicznych zaliczyła do kategorii dróg gminnych ul. S. w W. również na odcinku obejmującym część nieruchomości stanowiącą przedmiot jego własności, tj. działkę nr ew. [...], objętą KW nr [...]. Następnie pismem z dnia 9 września 2011 r. K. S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę Rady W. z dnia [...] września 2004 r., nr [...], w części, w której zalicza do kategorii dróg gminnych ulicę S. wymienioną w Załączniku nr [...], lp. [...] do w/w uchwały. Wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonym zakresie zarzucając jej naruszenie art. 7 ust. 1 w związku z art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Skarżący podobnie, jak w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, podniósł, iż w wyniku podjęcia uchwały z dnia [...] września 2004 r. i zaliczenia do kategorii dróg gminnych całej ulicy S., w skład drogi weszła również działka ewidencyjna nr [...], z obrębu [...], stanowiąca jego własność. Wskazał, iż działka ta widnieje w ewidencji gruntów jako użytek drogowy - ul. S. i została zajęta pod część drogi stanowiącej przedłużenie ulicy S. poza odcinek od ulicy L. do ulicy K. Zaznaczył, iż z uwagi na fakt, że cała ulica S. była w całości faktycznie użytkowana tak jak droga publiczna już przed 31 grudnia 1998 r., wystąpił on w dniu 13 grudnia 2005 r. do Wojewody [...] o wydanie decyzji stwierdzającej przejście z mocy prawa na własność gminy z dniem 1 stycznia 1999 r. m.in. nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. organ I instancji odmówił stwierdzenia nabycia przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności w/w nieruchomości. Stwierdził, iż z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ ustalił, że ul. S. stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. drogę publiczną jedynie na odcinku od ul. L. do ul. K., a nieruchomość wnioskodawcy nie posiadała statusu drogi publicznej, gdyż nie została wymieniona w Uchwale Rady Narodowej [...] nr [...] z dnia [...] maja 1988 r. Skarżący wskazał, iż organ doszedł do przekonania, że zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 13 października 1998 r. oznacza wyłącznie zajęcie nieruchomości pod drogę zaliczoną przed dniem 1 stycznia 1999 r. do jednej z kategorii dróg publicznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r., niezależnie od sposobu jej faktycznego użytkowania i z tego powodu wydał decyzję negatywną. W rezultacie przedmiotowa nieruchomość nie przeszła z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa na własność Gminy [...]. Zdaniem K. S. nie może być tak, iż wskutek podjęcia odpowiedniej uchwały przez organ jednostki samorządu terytorialnego dochodzi do pozbawienia dotychczasowego właściciela prawa własności nieruchomości, po której przebiega droga gminna. Skarżący w uzasadnieniu swojej skargi powołał się również na orzecznictwo sądowoadministracyjne, w którym zawarta jest teza, że droga, która nie jest własnością gminy nie może być drogą gminną i z tego powodu nie może być też zaliczona do dróg gminnych. Wobec tego uchwała, którą zalicza się do dróg gminnych drogę, która nie jest własnością gminy, narusza w istotny sposób art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. K.S. stwierdził także, iż podjęcie w/w uchwały może prowadzić do sytuacji, w której to zarządca drogi będzie pobierał z nieruchomości pożytki, a nawet korzystał z niej z wyłączeniem właściciela, co narusza dyspozycję zawartą w art. 140 k.c. W odpowiedzi na skargę Rada W. wniosła o oddalenie skargi w całości, ewentualnie w razie uwzględnienia zarzutów skarżącego, o oddalenie skargi w części, w której uchwała z dnia [...] września 2004 r. zalicza do kategorii dróg gminnych ul. S., usytuowaną na nieruchomościach niebędących własnością skarżącego. Organ stwierdził, iż zaskarżona uchwała została podjęta zgodnie z prawem, z zachowaniem przesłanek i procedury wskazanej w art. 7 ustawy o drogach publicznych. Podniósł, że ulica S. była drogą ogólnodostępną od 1997r., co w skardze potwierdził również skarżący. Początkowo była to droga gruntowa o nawierzchni nieulepszonej, a od 2000r. jako droga o nawierzchni ulepszonej z kostki Bauma. W drodze znajdują się urządzenia podziemne: wodociąg, kanalizacja sanitarna, napowietrzna linia energetyczna i teletechniczna. Ulica ta posiada minimalne parametry drogi gminnej zgodnie z § 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 z późn. zm.). Ulica S. poza tym, iż stanowi drogę dostępną dla każdego, jest jedynym dojazdem do niektórych budynków. Zdaniem organu, pozbawienie natomiast tej drogi kategorii drogi gminnej spowoduje brak dostępu do drogi publicznej i obsługi komunikacyjnej wielu posesji przylegających do pasa drogowego. Organ zaznaczył także, że niezgodność stanu prawnego (stanu właścicielskiego) z art. 2a ustawy o drogach publicznych może zostać usunięta na drodze cywilnoprawnej i w postępowaniach administracyjnych, stwarzających gminie odpowiednie instrumenty prawne umożliwiające przejście na własność gminy przedmiotowej nieruchomości. Stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały nie jest jedynym i niezbędnym środkiem prowadzącym do uchylenia tejże niezgodności, niewątpliwie będzie jednak najbardziej dotkliwe w skutkach dla wspólnoty samorządowej, której zbiorowe potrzeby gmina ma powinność zaspokajać w ramach zadań własnych. Niezależnie organ zaznaczył, iż skarżący nie posiada interesu prawnego do kwestionowania uchwały w części dotyczącej zaliczenia ul. S. do kategorii drogi gminnej na odcinkach, które nie są nieruchomościami skarżącego, bowiem zaliczenie ul. S. na odcinku od ul. P. do ul. R., na odcinku od ul. L. do ul. R. i na odcinku od ul. P. do ul. T., oprócz działki [...] nie godzi w sferę prawną skarżącego, nie wywołuje dla niego żadnych negatywnych konsekwencji prawnych. W dniu 12 grudnia 2011 r. wpłynęło do Sądu pismo procesowego skarżącego, w którym odniósł się on do argumentacji przedstawionej przez organ w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Biorąc pod uwagę wyżej wskazane kryteria Sąd uznał, iż skarga zasługuje na częściowe jej uwzględnienie bowiem zaskarżona uchwała Rady W. z dnia [...] września 2004 r., nr [...], w części dotyczącej zaliczenia do kategorii dróg gminnych ulicy S. w W., przebiegającej przez działkę nr ewidencyjny [...] dla której prowadzona jest księga wieczysta [...], narusza przepisy prawa w stopniu uzasadniającym jej wzruszenie. Na wstępie wskazać należy, iż w myśl przepisu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., zwana dalej u.s.g.), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zaskarżona uchwała zalicza do kategorii dróg gminnych drogi publiczne wymienione w załączniku do uchwały. Jest to zatem uchwała z zakresu administracji publicznej, podlegająca zaskarżeniu na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., co więcej stanowi ona akt prawa miejscowego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 102/08). W rozpoznawanej sprawie skarżący K. S. dopełnił wymogu uprzedniego wezwania Rady W. do usunięcia naruszenia prawa i wezwanie to okazało się bezskuteczne. Dało to asumpt do skutecznego wniesienia skargi do Sądu. Przedmiotem zaskarżonej uchwały jest zaliczenie drogi do kategorii dróg publicznych gminnych. Zasady i procedurę postępowania w takich sprawach reguluje ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. nr 14, poz. 60 ze zm.). Z treści art. 7 ust. 2 tej ustawy wynika, że zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje na podstawie uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Do dróg gminnych w rozumieniu art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, można zaliczyć drogę, która spełnia przede wszystkim prawne warunki uznania za drogę gminną. Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy o drogach publicznych drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie o drogach publicznych lub innych przepisach szczególnych. Z art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wynika, że droga gminna jest jedną z dróg publicznych, natomiast przepis art. 2a ust. 2 dodany do tej ustawy z dniem 1 stycznia 1999r. stwierdza, że drogi gminne stanowią własność gminy. Z powyższych regulacji jednoznacznie wynika, że droga publiczna nie może być własnością osób fizycznych i niepublicznych osób prawnych, gdyż zgodnie z art. 140 k.c., w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Konieczną przesłanką do skutecznego podjęcia przez radę gminy uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych jest legitymowanie się przez gminę prawem własności do gruntów, po których droga taka przebiega. Zaskarżoną w niniejszym postępowaniu sądowym uchwałą Rada W. zaliczyła do kategorii dróg gminnych m.in. ul. S. na odcinku obejmującym część nieruchomości stanowiącą działkę nr ew. [...], objętą KW nr [...]. Z załączonego do akt sądowych sprawy odpisu zwykłego księgi wieczystej wynika, iż nieruchomość ta, stanowiąca działkę nr ew. [...], jest własnością K. S. Stwierdzić więc jednoznacznie należy, w kontekście w/w wskazań, iż Rada W. nieuprawniona była do podjęcia uchwały w sprawie zaliczenia do kategorii dróg gminnych ul. S. na odcinku obejmującym część nieruchomości stanowiącą działkę nr ew. [...], objętą KW nr [...], albowiem działka ta nie stanowiła własności gminy. Uchwała o zaliczeniu drogi do kategorii drogi publicznej winna być poprzedzona czynnościami zmierzającymi do przejęcia własności drogi. Uchwała nie stanowi automatycznego przejścia prawa własności gruntu na samorząd. Powyższe oznacza, iż uchwała w tej części została podjęta z naruszeniem art. 2a ust. 2 w związku z art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, co obligowało Sąd do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części, w której zaliczyła ona do kategorii dróg gminnych ul. S. w W. przebiegającej przez działkę nr ew. [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta KW nr [...]. Podstawą prawną rozstrzygnięcia stanowił art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zauważyć również należy, iż zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r Nr 142, poz. 1591 ze zm.), Sąd mógł stwierdzić jej nieważność, mimo, iż od podjęcia uchwały minął okres dłuższy niż jeden rok, albowiem, jak to został wskazane na wstępie, niniejsza uchwała stanowi akt prawa miejscowego. W pozostałym zakresie Sąd skargę oddalił wobec braku wykazania przez skarżącego interesu prawnego do kwestionowania zaliczenia całej ulicy S. do kategorii dróg publicznych, przebiegającej przez inne działki niż działka o nr ew. [...]. Zauważyć należy, iż pojęcie "interesu prawnego (uprawnienia)" nie zostało normatywnie dookreślone. W doktrynie i orzecznictwie przeważa jednak pogląd, iż pojęcie to jest odnoszone do związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa przedmiotowego, a zaskarżonym aktem Powszechnie akceptowany jest pogląd, iż zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. podlega uchwała organu gminy niezgodna z prawem i jednocześnie godząca w sferę prawną skarżącego - wywołująca dla niego negatywne konsekwencje prawne np. zniesienia, ograniczenia czy uniemożliwienia realizacji jego uprawnienia, interesu prawnego. O powodzeniu skargi przesądza wobec tego wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Przyjmuje się przy tym, że interes ten powinien być bezpośredni i realny. W niniejszej sprawie skarżący zaskarżył przedmiotową uchwałę w zakresie zaliczenia do kategorii drogi gminnej całej ul. S., również w części nie obejmującej działki nr ew. [...], będącej jego własnością. Nie wykazał jednakże przy tym, że przez podjęcie uchwały w tym zakresie doszło do naruszenia jego interesu prawnego, iż jej podjęcie wywołało dla niego negatywne konsekwencje prawne bądź godziło w jego sferę prawną. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 147 § 1, art. 152, art. 200 oraz art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w wyroku.