VII SA/Wa 24/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński, Sędzia WSA Maria Tarnowska, Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2014 r. sprawy ze skargi B. J. i A. F. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2013 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem znak [...] wydanym [...] listopada 2013 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2013 r. odmawiające wszczęcia na wniosek B. J. i A. F. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...]z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej W. S. pozwolenia na przebudowę budynku usługowego usytuowanego na działce o nr ewid. [...] w Z. z uwagi na brak po stronie wnioskujących interesu prawnego koniecznego dla wszczęcia postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. Organ podkreślił, że stosownie do treści art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego – stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, natomiast mieć interes prawny oznacza tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. W postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. - Prawo budowlane który, jako przepis szczególny względem art. 28 Kpa, ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę: do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy natomiast rozumieć, zgodnie z unormowaniem art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Interes prawny, będący konieczną przesłanką do uznania danego podmiotu za stronę postępowania musi istnieć obiektywnie, a nie odnosić się do subiektywnych odczuć. Ocena interesu prawnego nie może być dokonywana również w oparciu o indywidualną wrażliwość zainteresowanego. Tylko takie ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, które są związane z konkretnym przepisem prawa wprowadzającym je, dają właścicielowi, zarządcy lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości prawo do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę Jednocześnie choć sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę są prowadzone tylko w nadzwyczajnych trybach postępowań administracyjnych, to jednak nie zmienia to ich zasadniczego przedmiotu, czyli problemu udzielenia pozwolenia na budowę. Zarówno zatem w sprawie o takie pozwolenie prowadzone w zwykłym trybie, jak i trybach nadzwyczajnych, krąg podmiotów uznanych za stronę powinien być identycznie ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 kpa. Wnioskodawcy B. J. i Pan A. F., nie brali udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., Nr [...]. B. J. i Pan A. F. wywodzą swój interes prawny do udziału w niniejszym postępowaniu z tytułu posiadania prawa współwłasności działki inwestycyjnej nr ewid. [...], obr. [...], położonej w Z.. Wnioskodawcy wskazali, że są następcami prawnymi właścicieli działki inwestycyjnej nr ewid. [...] (m. in. F. T., W. T., A.T.) oraz podnieśli, że przed Starostą [...] toczy się postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Organ podkreślił, że z akt sprawy wynika, że w chwili obecnej jedynym właścicielem działki nr ewid. [...], obr. [...], położonej w Z. jest Skarb Państwa - Przedsiębiorstwo Państwowe Hotel "O.". Powyższe potwierdza, załączona do akt sprawy Księga Wieczysta nr [...]. Tak więc, B. J. i A. F. nie dysponują jakimkolwiek tytułem prawnym do działki inwestycyjnej nr ewid. [...], obr. [...] położonej w Z.. Wnioskodawcy nie przedstawili również żadnych dokumentów potwierdzających, że są właścicielami innej działki znajdującej się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji. Odnosząc się do argumentacji wnioskodawców organ wskazał, że okoliczność ubiegania się o zwrot nieruchomości nie uzasadnia przyznania" im przymiotu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Zgodnie z podzieloną przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego niezrealizowane roszczenia do nieruchomości w żadnym przypadku nie dają podmiotowi dochodzącemu dopiero ich zaspokojenia przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę. Ponieważ decyzja Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., Nr [...], znak: [...], w świetle cytowanego wyżej przepisu art. 28 Kpa, w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, nie dotyczy interesu prawnego ani obowiązku B. J. i A. F. – w ocenie organu, wnioskujący nie moją być uznani za strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji o pozwoleniu na budowę. Z uwagi na to, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., Nr [...], znak: [...], został złożony przez B.J. i A. F., którzy nie legitymują się przymiotem strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji organu stopnia podstawowego - należało utrzymać w mocy zaskarżone postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2013 r., znak: [...]. Ustosunkowując się do argumentacji zażaleń organ wyjaśnił, że merytoryczne zarzuty pozostają bez wpływu na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie, bowiem weryfikacja decyzji pod względem jej zgodności z prawem może nastąpić wyłącznie w toku wszczętego postępowania administracyjnego. Zwrócił uwagę, że jakkolwiek organ wojewódzki bezzasadnie dokonał częściowej oceny merytorycznej decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2013 r.; to jednak powyższe uchybienie pozostaje bez wpływu na treść niniejszego rozstrzygnięcia. Bez wpływu na treść rozstrzygnięcia pozostaje również argumentacja zażalenia dotycząca błędów poczynionych na etapie wywłaszczania w/w działki nr ewid. [...], obr. [...], położonej w Z.. Badanie prawidłowości przeprowadzonej procedury wywłaszczenia nieruchomości nie podlega kompetencji organów administracji architektoniczno-budowlanej. Ewentualny zwrot wywłaszczonej nieruchomości stanowić zaś może podstawę do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem w/w pozwolenia na budowę. Ewentualny brak udziału strony w postępowaniu jest podstawą do wznowienia postępowania, wyłącznie na wniosek pominiętej strony. Organ odwoławczy wskazał również, że w sentencji zaskarżonego rozstrzygnięcia z dnia [...] września 2013 r., Wojewoda [...] błędnie przywołał numer decyzji o pozwoleniu na budowę ("[...] zamiast "[...]). Powyższa omyłka pisarska niemniej nie może skutkować uchyleniem zaskarżonego rozstrzygnięcia. Bowiem organ wojewódzki przywołał jednocześnie w sentencji postanowienia z dnia [...] września 2013 r., znak: [...], datę i znak rozstrzygnięcia oraz organ je wydający, w związku z czym nie budzi wątpliwości, która decyzja o pozwoleniu na budowę jest przedmiotem w/w postępowania nieważnościowego. Skargi na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli A. F. i B. J.. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia organu skarżący zarzucili organowi naruszenie art. 136 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami art. 28 ust 2 ustawy z 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane, art. 6, art. 7, art. 28, art. 76, art. 77 i art. 77 kpa oraz art. 21, art. 32 i art. 64 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.)sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 (dalej: p.p.s.a) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi obraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna. Podstawą materialno-prawną kontrolowanego przez Sąd postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest art. 61 a § 1 Kodeksu postępowania, zgodnie z treścią którego gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 kpa zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego w oparciu o art. 61 a § 1 k.p.a. jest zatem możliwe przy zaistnieniu przeszkód o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym. Z treści cytowanego przepisu wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie powoduje automatycznie skutku jego wszczęcia. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że orzeczenie o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności można wydać z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych tj. gdy żądanie stwierdzenia nieważności dotyczy decyzji, która jeszcze nie została wydana, która została w określonym trybie wyeliminowana z obrotu prawnego, jak również, gdy podmiot żądający wszczęcia nie ma legitymacji strony. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozpoczęte na żądanie strony składa się z dwóch etapów. Pierwszy dotyczy kwestii wszczęcia tego postępowania, drugi zaś - postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1366/09).W pierwszej fazie badane są jedynie kwestie formalne, jak m.in. legitymacja danego podmiotu do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania. W rozpoznawanej sprawie postanowieniem wydanym [...] września 2013 r. Wojewoda [...] odmówił wszczęcia na wniosek B. J. i A. F. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Starostę [...] dnia [...] stycznia 2013 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę, wskazując, że wnioskującym o wszczęcie postępowania nadzorczego nie przysługuje przymiot strony w sprawie przedmiotowego pozwolenia na budowę (brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych). W tym miejscu należy podkreślić, że zgodnie z art 28 k.p.a. stroną jest każdy kto ma interes prawny. Tak więc osoba, która składa wniosek o stwierdzenie nieważności musi wykazać swój interes prawny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie powszechnie obowiązującego przepisu prawa - najczęściej materialnego na podstawie, którego formułuje się żądania i obowiązki. Tylko zatem taki przepis prawa stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym. O tym, czy podmiot ten ma interes prawny nie może decydować jedynie sama wola tego podmiotu z różnych przyczyn zainteresowanego prowadzeniem tegoż postępowania. Interes prawny nie jest tożsamy z interesem faktycznym, który oznacza, iż określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz to "zainteresowanie" nie znajduje oparcia w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, które stanowiłoby podstawę żądania stosownych czynności organu administracji. Przyjmuje się, że w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę o tym kto ma przymiot strony rozstrzyga przede wszystkim Prawo budowlane. Bez wątpienia sprawa o stwierdzenia nieważności decyzji jest jednak nową sprawą administracyjną, a organ powinien ustalić interes prawny strony w oparciu o obowiązujący stan prawny w dacie złożenia wniosku, nie tylko w oparciu o ar. 28 Prawa budowlanego ale również w oparciu o inne przepisy prawa materialnego przy odesłaniu do ogólnej zasady z art. 28 k.p.a. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest bowiem nowym postępowaniem administracyjnym odrębnym od postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, choć niewątpliwie najistotniejszą rolę przy ustalaniu interesu prawnego wnioskodawcy powinny w tym zakresie odegrać właśnie przepisy Prawa budowlanego. Przepis art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane jednoznacznie wskazuje kto jest stroną w procesie inwestycyjnym. Zgodnie z tym przepisem stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści oraz zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Mając na uwadze treść wymienionego przepisu stwierdzić trzeba, iż sprawach budowlanych interes prawny wynikać . będzie przede wszystkim z prawa własności, czy też użytkowania wieczystego nieruchomości, której dotyczy postępowanie, jak również z prawa własności, czy też użytkowania wieczystego nieruchomości sąsiednich. Zaś "osoba trzecia" powołująca się na ochronę swoich uzasadnionych interesów, czyli chcąca w tym postępowaniu brać udział jako strona postępowania, powinna wykazać, iż pod względem podmiotowym i przedmiotowym ma do tego prawo. Podmiot taki, powinien więc udokumentować, że jest właścicielem (współwłaścicielem lub użytkownikiem wieczystym) nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością na której znajduje się sporna inwestycja i że inwestycja ta narusza jego uzasadnione interesy prawne, dodatkowo wskazując w jakim zakresie i z naruszeniem jakich przepisów. Z rozpoznawanej sprawy wynika, że wnioskujący o wszczęcie postępowania nadzorczego B. J. i A. F. są następcami prawnymi byłych właścicieli działki inwestycyjnej o nr ew. [...] w Z. – działki wywłaszczonej, oraz to, że ubiegają się o zwrot tej nieruchomości. Okoliczność ta nie uzasadnia jednak w ocenie Sądu przyjęcia, iż mają oni interes prawny w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę wydanego w dniu [...] stycznia 2013 r. Wskazać należy, żę w dacie wydania weryfikowanej decyzji w księdze wieczystej o nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Z. Wydział Ksiąg Wieczystych jako właściciel przedmiotowej działki o nr [...] i pow. 0,1244 ha ujawniony był Skarb Państwa i brak w w/w księdze zastrzeżeń w powyższym przedmiocie. W tej sytuacji Sąd podziela ocenę organu (popartą zresztą orzecznictwem sądowym), że niezrealizowanie roszczenia do nieruchomości nie dają podmiotom dochodzącym (w chwili złożenia wniosku i w chwili orzekania) dopiero ich zaspokojenia, przymiotu strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.