VII SA/Wa 24/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Stawecki po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku Skarbu Państwa – Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. o wstrzymanie wykonania decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2017 r. znak: [...] oraz decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2017 r., Nr [...] w sprawie ze skargi Skarbu Państwa – Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2017 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych obowiązków postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2017 r., Nr [...]. Skarbu Państwa – Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. ("skarżący") wniósł skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2017 r. w przedmiocie nakazu wykonania określonych obowiązków w celu likwidacji zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz zabezpieczenia obiektu budowlanego do czasu wykonania robót doprowadzających obiekt do stanu właściwego. W piśmie z dnia [...] grudnia 2017 r., dołączonym do skargi, wniesiono o wstrzymanie wykonania zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2017 r. W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazał m.in., że wykonanie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji wiąże się z niebezpieczeństwem wyrządzenia mu znacznej szkody i może doprowadzić do działania na niekorzyść Skarbu Państwa. Skarżący wskazał, że jako organ administracji dysponuje majątkiem celowym oraz nadzoruje majątek o wartości ponad [...] mln zł. Koszt wykonania prac, nałożonych na niego zaskarżoną decyzją, to ok. [...] mln zł, zatem w ocenie skarżącego grożąca mu w razie ich realizacji szkoda nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie, nie będzie też możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, z późn. zm., dalej "P.p.s.a."), wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednak art. 61 § 3 P.p.s.a. stanowi, że po przekazaniu sądowi skargi, sąd, na wniosek skarżącego, może wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w art. 61 § 1 P.p.s.a., jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (wyjątek stanowią tu przepisy prawa miejscowego, które weszły w życie), chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Warunkiem wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności jest wskazanie przez skarżącego we wniosku okoliczności, które uzasadniają niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Uzasadnienie takiego wniosku powinno więc odnosić się do konkretnych wydarzeń czy sytuacji, które tłumaczyłyby wstrzymanie wykonania aktu lub czynności w stosunku do wnioskodawcy. Co więcej, jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 15 stycznia 2015 r., sygn. akt I OZ 1236/14, publ. LEX nr 1624317, nie ma podstaw, by "[...] żądać od sądu poszukiwania argumentów przemawiających za wstrzymaniem wykonania aktu za samą stronę". Ocena wniosku o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności jest możliwa, i w dużym stopniu uzależniona, od argumentacji strony w nim zawartej. Argumentacja taka powinna być spójna, poparta faktami oraz odnoszącymi się do nich dowodami, które uzasadniają wydanie rozstrzygnięcia korzystnego dla wnioskodawcy. Z jednej strony więc, wnioskodawca jest zobowiązany do wykazania spełnienia choć jednej przesłanki z art. 61 § 3 P.p.s.a., z drugiej – skoro to wnioskodawca musi swój wniosek uzasadnić, sąd nie dokonuje żadnych ustaleń faktycznych w sprawie o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2004 r. sygn. akt FZ 71/04 i FZ 87/04 oraz z dnia 18 maja 2004 r. sygn. akt FZ 65/04, niepubl.). Odnosząc się natomiast do użytych w art. 61 § 3 P.p.s.a. zwrotów nieostrych oraz ich interpretacji, należy wskazać na próbę zdefiniowania przesłanki wyrządzenia znacznej szkody, którą podjął Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 20 grudnia 2004 r., sygn. akt GZ 138/04, LEX nr 281 811. Stwierdzono w nim, że chodzi tu o taką szkodę (majątkową, a także niemajątkową), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Będzie to miało miejsce wtedy, gdy istnieje zagrożenie utraty przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony innym przedmiotem, lub gdy zachodzi niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu. Z kolei trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2010 r., sygn. akt II FSK 182/10, niepubl.). W niniejszej sprawie, wniosek skarżącego nie został w sposób dokładny i precyzyjny uzasadniony – skarżący nie przytoczył w nim okoliczności, których obowiązek podania wynika z art. 61 § 3 P.p.s.a., wskazujących na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Ponadto, powołane w skardze zarzuty dotyczące skarżonej decyzji nie mogą stanowić uzasadnienia dla ww. wniosku. Wynika to zwłaszcza z faktu, że uregulowana w art. 61 § 3 P.p.s.a. ochrona tymczasowa jest odrębną instytucją od kontroli legalności aktu, wydanego przez organ, której w postępowaniu sądowoadministracyjnym dokonuje sąd. Skarżący w uzasadnieniu wniosku przedstawił argumentację, przemawiającą, jego zdaniem, za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji, jednak nie przywołał dowodów, które mogłyby potwierdzić przytoczone w niej okoliczności ani ich istnienia nie uprawdopodobnił. Dotyczyło to zwłaszcza kosztów, jakie skarżący musieliby ponieść w razie wykonania decyzji. Należy podkreślić, że samo powołanie się na konsekwencje w sferze finansowej nie uprawnia do oceny, że wykonanie kwestionowanej decyzji skutkować może wyrządzeniem stronie znacznej szkody w rozumieniu art. 61 § 3 P.p.s.a. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 sierpnia 2012 r. sygn. akt II OZ 664/12, LEX nr 1 225 755). Sąd, opierając się tylko na argumentach i opinii skarżącego, nie może dokonać oceny kosztów, jakie wiązałyby się z wykonaniem zaskarżonej decyzji w odniesieniu do jego sytuacji majątkowej. Co więcej, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 8 stycznia 2015 r. sygn. akt II OZ 1374/14, LEX nr 1 624 479, okoliczność poniesienia kosztów związanych z realizacją decyzji nie wpływa bezpośrednio na konieczność wstrzymania jej wykonania. Dopiero konkretnie określona wysokość tych kosztów w zestawieniu z sytuacją finansową strony mogłaby dać podstawę do wstrzymania zaskarżonej decyzji (por. także postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 414/13, LEX nr 1 305 554). Ponadto wskazać należy, że zaskarżona decyzja została wydana w związku z katastrofą budowlaną i jej celem była likwidacja powstałego w jej wyniku zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz zabezpieczenia obiektu budowlanego. Decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Okoliczność tę, zdaniem Sądu, również należało wziąć pod uwagę. Charakter zaskarżonej decyzji i jej zasadniczy cel, tj. zabezpieczenie skutków katastrofy budowlanej, jest ważne z punktu widzenia ochrony życia i zdrowia nie tylko właściciela obiektu, ale i osób trzecich, a także mienia należącego przecież do skarżącej, także wpłynęły na odmowne rozpoznanie wniosku skarżącego. W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 61 § 3 i § 5 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.