VII SA/Wa 2402/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 grudnia 2018 r. sprawy ze sprzeciwu D. F. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2018 r. znak: [...] w przedmiocie uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazanie do ponownego rozpatrzenia sprawy dotyczącej stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa uchyla zaskarżoną decyzję Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2017 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.: dalej jako k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania Pani D. F. i Pana P. B. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2018 r., znak: [...]- uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że PINB w L. decyzją z dnia [...] marca 2012 r., nr [...], nakazał Pani D. F. i Panu P. B. rozbiórkę budynku gospodarczego na działkach nr ewid. [...] i [...], w C. przy ul. K. [...], gm. J., bez wymaganego pozwolenia na budowę. Po rozpatrzeniu odwołania Pani D. F. i Pana P. B. od ww. decyzji organu powiatowego, [...] WINB decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję PINB w L. z dnia [...] marca 2012 r. Następnie WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2003/12, oddalił skargę Pani D. F. na decyzję organu wojewódzkiego z dnia [...] lipca 2012 r. Natomiast NSA wyrokiem z dnia 23 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1508/13, oddalił skargę kasacyjną Pani D. F. od wyroku WSA w Warszawie z dnia 13 lutego 2013 r. Pismem z dnia 2 maja 2016 r. Pan P. B. i Pani D. F. wnieśli, na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją [...] WINB z dnia [...] lipca 2012 r. [...] WINB rozpatrując ponownie sprawę, decyzją z dnia [...] lipca 2018 r., znak: [...] stwierdził wydanie decyzji z naruszeniem prawa i odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] lipca 2012 r., z uwagi na fakt, iż od dnia doręczenia decyzji upłynęło pięć lat. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodzili się Pan P. B. i Pani D. F., reprezentowani przez adwokata P. Ż. Odwołanie wniesiono z zachowaniem terminu. Rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym GINB wskazał, że we wniosku o wznowienie postępowania z dnia 2 maja 2016 r., Pan P. B. i Pani D. F. wskazali, że wystąpiły przesłanki określone w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W uzasadnieniu podniesiono, że ujawniła się nowy dowód, tj. decyzja Powiatowej Rady Narodowej w N. z dnia [...] października 1971 r., znak: [...] o pozwoleniu na budowę budynku szklarni i kotłowni na działce przy ul. P. [...] w C., projektu budowlanego szklarni z wbudowaną kotłownią i pisma Banku Rolnego w N. z [...] grudnia 1971 r. przyznającego pożyczkę na budowę szklarni z kotłownią. Załączone dokumenty zdaniem strony świadczą o tym, "że część obiektu budowlanego objętego nakazem rozbiórki wybudowana została na podstawie pozwolenia na budowę, co uzasadnia odstąpienie od rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego choćby w części". Zdaniem Wnioskodawców "fundamenty po wybudowanej w przeszłości tej właśnie kotłowni i mnożarce, są fundamentami, o których mowa w decyzji rozbiórkowej PINB w L. i które według tej decyzji miały zostać rozebrane". Jak wskazali skarżący o ww. dowodach dowiedzieli się w dniu 20 kwietnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 lutego 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1018/17 wydanym w przedmiotowej sprawie przesądził, że dokumenty, na które strony powołały się we wniosku o wznowienie postępowania, stanowią nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, a jednocześnie nieznane organowi, który wydał decyzję. Organ odwoławczy wskazał jednak, że organ wojewódzki, prowadząc ponownie postępowanie wznowieniowe, nie dokonał żadnych ustaleń co do przyczyn wznowienia i nie ocenił czy ziściła się przesłanka, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Organ nie ustalił przede wszystkim czy Wnioskodawcy są w posiadaniu oryginałów dokumentacji i jaki faktycznie obiekt został ujęty w projekcie budowlanym i decyzji pozwoleniu na budowę. Przedłożone przez Skarżących dokumenty stanowią kopię, a co więcej do wniosku załączono tylko stronę tytułową projektu. Przedwcześnie tym samym [...] WINB uznał, że przesłanka stanowiąca podstawę wznowienia rzeczywiście została spełniona i zasadnym było uchylenie dotychczasowej decyzji nakazującej rozbiórkę budynku gospodarczego. W ocenie organu II instancji, organ wojewódzki prowadząc postępowanie dopuścił się naruszenia zasad postępowania administracyjnego w zakresie obowiązku prawidłowego wyjaśnienia sprawy, co miało istotny wpływ na jej wynik (art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.). Zasada podejmowania z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, (art. 7 k.p.a.), znajduje rozwinięcie w dalszych przepisach. Zgodnie z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., organ administracji publicznej winien zebrać materiał dowodowy w sposób wyczerpujący i tylko na podstawie całokształtu materiału dowodowego może oceniać czy dana okoliczność została udowodniona. Tymczasem [...] WINB stwierdzając wydanie decyzji z naruszeniem prawa i odmawiając uchylenia własnej decyzji z dnia [...] lipca 2012 r., z uwagi na upływ 5 lat od dnia doręczenia decyzji, nie ustalił czy istnieją oryginalne wersje dokumentów, co w rzeczywistości było przedmiotem postępowania zakończonego decyzją o pozwoleniu na budowę i zatwierdzającą projekt budowlany i czy elementy tego obiektu budowlanego stanowią część budynku gospodarczego objętego nakazem rozbiórki. W postępowaniu wznowieniowym (w przeciwieństwie do postępowania nieważnościowego), może dojść do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy w sytuacji, gdy ostateczna decyzja dotknięta jest kwalifikowaną wadą prawną, wskazaną w podaniu o wznowienie postępowania. Ustawodawca w art. 146 k.p.a. określił negatywne przesłanki, stojące na przeszkodzie do uchylenia decyzji ostatecznej, mimo zaistnienia przesłanek pozytywnych. Stosownie do brzmienia art. 151 § 2 k.p.a., w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 k.p.a., organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. O ile zatem nie zostanie udowodnione zaistnienie przesłanek pozytywnych, nie ma podstaw do podejmowania ustaleń co do zaistnienia przesłanek negatywnych. Ma to istotne znaczenie z uwagi na ewentualne roszczenia odszkodowawcze. W przypadku niepotwierdzenia się okoliczności powoływanych we wniosku o wznowienie, organ zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. powinien odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej, co wyłącza dopuszczalność rozstrzygania o istocie sprawy, w tym o wydaniu decyzji z naruszeniem prawa (podobnie w wyroku NSA z dnia 6 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1366/16). Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Chodzi tu o wskazanie okoliczności faktycznych, które mają znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia sprawy. Mimo, że przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia należy traktować jako sytuację wyjątkową, w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do podjęcia takiego rozstrzygnięcia. W ocenie organu odwoławczego zaniechanie podjęcia przez organ podstawowych czynności wyjaśniających w celu ustalenia czy przedłożona dokumentacja dotyczyła obiektu budowlanego (szklarni i kotłowni) usytuowanego w tym samym miejscu co budynek objętym nakazem rozbiórki, o podobnych parametrach charakterystycznych uzasadnia stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania wyjaśniającego, a zakres sprawy konieczny do wyjaśnienia ma istotny wpływ na sposób rozstrzygnięcia. Dodatkowo wskazano, że nakaz rozbiórki dotyczy budynku w C. przy ul. K. [...], gm. J., zaś przedłożona przez Wnioskodawców decyzja z dnia [...] października 1971 r. obejmowała budynek szklarni i kotłowni przy ul. P. [...]. Sprzeciw na tę decyzję złożyła D. F. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 7, art. 8 i art. 139 K.p.a. poprzez to, iż jako orzeczenie w postępowaniu odwoławczym zawiera rozstrzygnięcie na niekorzyść strony odwołującej się w sytuacji, gdy decyzja pierwszo instancyjna nie naruszała rażąco ani prawa, ani interesu społecznego. W odpowiedzi na sprzeciw organ wnosił o jego oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sprzeciw jest zasadny jednak nie z przyczyn w nim wskazanych. W pierwszej kolejności Sąd zwraca uwagę, iż w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935 - dalej również jako ustawa zmieniająca). Mocą tego aktu, do systemu sądowej kontroli administracji publicznej wprowadzono zasadnicze zmiany odnoszące się do kontroli tzw. decyzji kasatoryjnych. Wskazaną ustawą znowelizowano bowiem przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualny tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 dalej jako p.p.s.a.). W dziale III p.p.s.a., po rozdziale 3 dodano rozdział 3a "Sprzeciw od decyzji". Zgodnie z dodanym art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. obecnie skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści takiej decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W art. 64e p.p.s.a. ustawodawca zakreślił z kolei granice kontroli takiej decyzji przez Sąd wskazując, iż ten, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej (z art. 138 § 2 k.p.a.). Spod kontroli sądowej sprawowanej w tym trybie wyłączona jest zatem możliwość oceny problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Upraszczając, Sąd nie ocenia istoty sporu, a prawidłowość "odesłania" sprawy przez organ odwoławczy do ponownego zbadania przez organ I instancji. Mając to na uwadze Sąd zauważa także, iż kontrola prawidłowości zaskarżonej sprzeciwem decyzji oznacza konieczność dokonania oceny, czy w realiach tej konkretnej sprawy, organ drugiej instancji zasadnie skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od merytorycznej oceny sprawy i tym samy doprowadza do przedłużenia postępowania ponad konieczną miarę. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest zatem ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc do odstąpienia przez organ od ogólnej zasady ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy i definitywnego jej zakończenia. Ratio legis kontroli decyzji kasatoryjnych - jak wskazano - to wyeliminowanie z praktyki organów tych przypadków, w których odesłanie sprawy do I instancji jest nieuzasadnione, bowiem przedłuża w sposób nieuprawniony całe postępowanie. Odnosząc powyższe do stanu niniejszej sprawy zwrócić należy uwagę, iż w myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić ponownie badając sprawę. W świetle tej regulacji organ odwoławczy może więc wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu tak poważnym, że uchybienie to uzasadnia twierdzenie, że sprawa jest niewyjaśniona, a przez to nie kwalifikuje się do merytorycznego rozstrzygnięcia w postępowaniu odwoławczym. Zaznaczyć należy, iż powodem uchylenia decyzji organu I instancji przez organ odwoławczy było zaniechanie podjęcia przez organ podstawowych czynności wyjaśniających w celu ustalenia czy przedłożona we wznowionym postępowaniu dokumentacja dotyczyła obiektu budowlanego (szklarni i kotłowni) usytuowanego w tym samym miejscu co budynek objętym nakazem rozbiórki, o podobnych parametrach. W szczególności wskazano, że organ I instancji nie ustalił czy istnieją oryginalne wersje dokumentów złożonych przez wnioskodawców, co w rzeczywistości było przedmiotem postępowania zakończonego decyzją o pozwoleniu na budowę i zatwierdzającą projekt budowlany i czy elementy tego obiektu budowlanego stanowią część budynku gospodarczego objętego nakazem rozbiórki. Podkreślono, że przedłożone przez Skarżących dokumenty stanowią kopię, a co więcej do wniosku załączono tylko stronę tytułową projektu. Wskazano również na rozbieżności w zakresie adresu obiektu objętego nakazem rozbiórki i obiektu wskazanego w pozwoleniu na budowę. W ocenie Sądu organ w żaden sposób nie wyjaśnił jednak w zaskarżonej sprzeciwem decyzji, dlaczego wskazanych wyżej okoliczności nie może wyjaśnić we własnym zakresie. W ocenie Sądu, organ odwoławczy, zanim skorzysta z uprawnienia kasatoryjnego określonego w art. 138 § 2 k.p.a., w pierwszej kolejności winien rozważyć i dać temu następnie wyraz w uzasadnieniu decyzji, dlaczego uważa, iż zastanej sytuacji i jej następstw nie może wyjaśnić/usunąć samodzielnie, bądź poprzez uzupełnienie materiału dowodowego w trybie art. 136 § 1 k.p.a. czy też poprzez własne działania w sprawie. Sąd podkreśla, iż jak wynika z zaskarżonej decyzji, organ upatruje głównej podstawy do uchylenia decyzji przede wszystkim w braku oryginalnych dokumentów, bądź ich kompletności i odniesienia zapisów pozwolenia na budowę dotyczących szklarni i kotłowni do treści decyzji nakazującej rozbiórkę. Nie sposób uznać, że okoliczności te nie mogą być ustalone w postępowaniu odwoławczym. W zasadzie chodzi o podjęcie działań w celu uzyskania oczekiwanej dokumentacji i ewentualnie porównania jej z ustaleniami postępowania dotyczącego nakazu rozbiórki. Sąd zwraca końcowo uwagę, iż podziela utartą linię orzeczniczą, wskazującą na wyjątkowość uchylenia w całości decyzji organu I instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia, tym bardziej jaskrawą w kontekście zmian ustawowych jakie dokonały się z dniem 1 czerwca 2017 r. Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 - dalej jako p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję jako wydaną z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. bowiem nie wyjaśniającą w sposób przekonywujący podstaw odesłania sprawy do I instancji. Na podstawie art. 64d § 1 p.p.s.a. sprzeciw został rozstrzygnięty na posiedzeniu niejawnym.