VII SA/Wa 2404/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi B. P. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia akt i umożliwienia sporządzenia kserokopii skargę oddala Przedmiotem skargi wniesionej przez B. P. jest postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2014 r. nr [...] zapadłe w przedmiocie udostępnienia akt. Postanowienie to zostało wydane po rozpatrzeniu zażalenia I. C. kwestionującego postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...], odmawiające -na podstawie art. 74 § 2 w zw. z art. 73 i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.)- I. C. i S. C. udostępnienia akt sprawy i umożliwienia sporządzenia ich kserokopii w siedzibie organu – Urzędzie Dzielnicy [...][...] dotyczących wniosku o wydanie pozwolenia na budowę na terenie działek o nr ewid. [...],[...],[...] z obrębu [...] położonych przy ul. [...] w [...], dzielnicy [...]. W uzasadnieniu tego orzeczenia Prezydent [...] wskazał, iż treść art. 73 § 1 k.p.a. daje prawo wglądu w akta danej sprawy i sporządzania z nich kopii wyłącznie stronom postępowania. Kodeks definiuje pojęcie strony w art. 28 k.p.a. i wskazuje na ochronę interesu prawnego lub obowiązku stron postępowania. Art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego zawęża krąg osób fizycznych lub prawnych, którym przysługuje status strony postępowania w odniesieniu do ww. art. 28 k.p.a. Ustawa Prawo budowlane nakłada na organ administracji architektoniczno-budowlanej obowiązek ustalenia, w prowadzonym postępowaniu administracyjnym z wniosku o wydanie pozwolenia na budowę obszaru oddziaływania obiektu, a tym samym ustalenia stron postępowania w oparciu o przepisy prawa materialnego, w tym, między innymi przepisy techniczno-budowlane wynikające wprost z ustawy – Prawo budowlane. W odniesieniu do wskazanej we wniosku inwestycji obszar oddziaływania obiektu będzie ustalany po dostarczeniu przez inwestora kompletnej i poprawionej dokumentacji projektowej. Opracowany i złożony wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę projekt budowlany, wobec odmowy uzyskania zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych wymaga istotnej modyfikacji, a to może mieć wpływ na ustalenia dotyczące obszaru oddziaływania obiektu, a tym samym wszystkich stron postępowania. Organ rozpatrując sprawę jest obowiązany, również wobec inwestora, w sposób zrozumiały i poparty obowiązującymi przepisami prawa wskazać strony postępowania. Obecnie postępowanie w sprawie z wniosku o wydanie pozwolenia na budowę zostało zawieszone na wniosek inwestora ze względu na konieczność zmiany rozwiązań projektowych. Na obecnym etapie postępowania nie jest możliwe określenie, w sposób niebudzący wątpliwości, jaki krąg podmiotów będzie uczestnikiem powyższego postępowania. Dlatego też orzeczono o odmowie uwzględnienia wniosku złożonego w trybie art. 73 k.p.a. Postanowieniem wskazanym na wstępie, z dnia [...] września 2014 r., Wojewoda [...] uchylił w całości postanowienie Prezydenta [...] z dnia czerwca 2014 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W uzasadnieniu orzeczenia na wstępie wskazał na treść art. 73 § 1 k.p.a. zaznaczając, iż uprawnienia z niego wynikające przysługują stronie postępowania, w każdym jego stadium. Podał następnie, że w niniejszej sprawie ustalenie kręgu stron postępowania powinno nastąpić na podstawie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Organ II instancji stwierdził dalej, że w jego ocenie stanowisko organu I instancji zawarte w zaskarżonym postanowieniu jest błędne. Z dokumentacji sprawy wynika, że pismem z dnia 27 grudnia 2013 r. inwestor złożył wniosek o wydanie pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych o charakterze zabudowy szeregowej na działkach o nr ewid. [...],[...] i [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...], do którego załączył cztery egzemplarze projektu budowlanego. Z uwagi na brak upoważnienia Ministra Infrastruktury i Rozwoju do udzielenia przez Prezydenta [...] zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych inwestor pismem z dnia 8 kwietnia 2014 r. wystąpił do organu z wnioskiem o zawieszenie postępowania administracyjnego. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] Prezydent [...] zawiesił postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie do czasu dostarczenia poprawionego projektu budowlanego. Przy czym, Prezydent [...] zawiesił na wniosek inwestora przedmiotowe postępowanie przed zawiadomieniem stron o wszczęciu postępowania w sprawie pozwolenia na budowę ww. inwestycji. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania otwiera postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę. Zgodnie z orzecznictwem nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania bez uprzedniego zawiadomienia stron o jego wszczęciu. Wszczęcie postepowania zgodnie z art. 61 § 4 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. wymaga zawiadomienia wszystkich osób będących stronami w sprawie. Zgodnie z orzecznictwem NSA, zawiadomienie strony o wszczęciu nie jest wartością samą w sobie, lecz ma określony cel, którym jest przede wszystkim poinformowanie stron o tym, iż rozpoczęło się postępowanie administracyjne, w którym może zachodzić potrzeba obrony ich praw. Obowiązkiem organu jest stworzenie stronie prawnych możliwości podejmowania czynności procesowych w obronie swoich interesów. W konsekwencji, organ II instancji stwierdził, że obowiązkiem organu I instancji po wpływie wniosku o pozwolenie na budowę z dnia [...] grudnia 2013 r. było ustalenie, w oparciu o przedłożoną dokumentację projektową kręgu stron niniejszego postępowania, zawiadomienie ich o wszczęciu postępowania oraz zapewnienie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, również na etapie wniosku inwestora o zawieszenie postępowania. Organ I instancji winien ocenić, czy na danym etapie postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę na działkach nr ewid. [...], [...],[...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...], I. i S. C. legitymują się przymiotem strony tego postępowania. Ocena statusu wnioskujących winna prowadzić do udostępnienia akt spraw bądź w sytuacji wykazania, że nie posiadają oni statusu strony, do podjęcia postanowienia o odmowie udostępnienia akt. Podstawą odmowy udostępnienia akt nie mogło być stwierdzenie organu, że obszar oddziaływania obiektów będzie ustalony po dostarczeniu przez inwestora kompletnej i poprawionej dokumentacji projektowej. Z tych przyczyn organ II instancji uznał, że postępowanie, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie toczyło się z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. z uwagi na niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych sprawy. Powyższe czyniło koniecznym uchylenie tego rozstrzygnięcia. Organ dodał przy tym, że usuwanie istotnych naruszeń proceduralnych organu I instancji w postępowaniu odwoławczym nie jest dopuszczalne, gdyż prowadziłoby do naruszenia fundamentalnej dla postępowania administracyjnego zasady dwuinstancyjności. W skardze na ww. postanowienie Wojewody [...], skarżąca – B. P. wniosła o jego uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: -art. 98 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania, które zostało zawieszone pozostającym w obrocie prawnym postanowieniem organu I instancji, -art. 138 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż organ I instancji naruszył przepisy proceduralne oraz wydanie postanowienia kasacyjnego wobec niewskazania koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie oraz poprzez przyjęcie, iż Wojewoda [...] nie może wydać postanowienia kończącego sprawę. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wbrew ocenie Wojewody, organ I instancji po wpłynięciu wniosku o pozwolenie na budowę nie uchybił obowiązkowi ustalenia kręgu stron postępowania, niemniej uznał, że na tym etapie przymiot strony posiada jedynie inwestor. Dlatego też tylko z udziałem inwestora prowadził dalej postępowanie, i na jego wniosek (bez zgody innych stron, bo takich wówczas nie było), zawiesił postępowanie na podstawie art. 98 k.p.a. Podniesiono także, że postępowanie zawieszone może być kontynuowane dopiero po jego podjęciu, a to wymaga stosownego postanowienia organu. Brak takiego orzeczenia, uniemożliwia prowadzenie postępowania w jakimkolwiek zakresie. Jednocześnie wskazano na to, iż prawidłowo organ I instancji przyjął, że ponowne ustalenie kręgu stron może być dokonane w sprawie wyłącznie po przedłożeniu przez inwestora zmienionego projektu budowlanego. W konsekwencji wskazano, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania i nie było podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie zawiera prawidłowe rozstrzygnięcie. Zaskarżone postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2014 r. nr [...] zapadło po rozpatrzeniu zażalenia na postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] o odmowie udostępnienia akt i umożliwienia sporządzenia ich kserokopii w siedzibie organu. Podstawę prawną orzeczenia organu I instancji stanowił art. 74 § 2 w zw. z art. 73 § 1 k.p.a. Zgodnie z treścią tych przepisów strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania (art. 73 § 1 k.p.a.). Odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 74 § 2 k.p.a.). Jak dostrzega się w doktrynie, ww. przepisy ustanawiają zasadę względnej jawności akt sprawy administracyjnej, albowiem prawo ich przeglądania służy wyłącznie stronie. Tylko strona może korzystać z uprawnień przewidzianych w art. 73 Kodeksu, osobiście lub przez swojego przedstawiciela czy pełnomocnika. Może to czynić w każdym stadium postępowania prowadzonego w trybie zwykłym lub w trybach nadzwyczajnych, jak również po jego zakończeniu. Wszelkie inne osoby niebędące uczestnikami postępowania administracyjnego w indywidulanej sprawie nie mogą skutecznie wystąpić z żądaniem udostępnienia akt na podstawie ww. art. 73, mogą natomiast uczynić to na podstawie odrębnych przepisów i z zachowaniem wymagań w nich przewidzianych (por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Warszawa 2012 r., s. 326-327). Żądanie umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy i sporządzania z nich notatek i odpisów, a także uwierzytelnienia tych odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów może być załatwione albo poprzez czynność materialno-techniczną w postaci udostępnienia stronie akt i umożliwienia jej sporządzenia odpisów (uwierzytelnienia odpisów), albo poprzez wydanie postanowienia o odmowie udostępnienia akt na podstawie art. 74 § 2 k.p.a. Postanowienie odmawiające udostępnienia akt jest czynnością orzeczniczą, niemniej polega na rozstrzygnięciu przez organ prowadzący postępowanie jedynie kwestii wpadkowej, która dotyczy toku postępowania głównego. Przyczyny nieuwzględniania wniosku, co do zasady, łączyć należy z niespełnieniem przez zgłoszone żądanie warunków w zakresie przedmiotu podlegającego udostępnieniu oraz formy, w której ma zostać ono zrealizowane. Przy czym, z zakresu warunków, które podlegają ocenie w sprawie udostępnienia akt i umożliwienia sporządzenia odpisów (uwierzytelnienia odpisów), nie powinno się wyłączać także przesłanki podmiotowej żądania, a więc ustalenia, czy pochodzi ono od strony postępowania (por. wyrok NSA z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 2679/11, Lex nr 1343892). W niniejszej sprawie, żądanie udostępnienia akt i umożliwienia sporządzenia ich kserokopii w siedzibie organu zawarte w piśmie z dnia 29 stycznia 2014 r., zostało wniesione przez I. i S. C.. Żądanie to zainicjowało przed Prezydentem [...] postępowanie wpadkowe w toku postępowania głównego z wniosku skarżącej B. P. z dnia [...] grudnia 2013 r. o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych o charakterze zabudowy szeregowej na terenie działek o nr ewid. [...],[...],[...] przy ul. [...] w [...]. Co istotne, wskazane powyżej żądanie sformułowane w oparciu o art. 73 § 1 k.p.a. pochodzi od osób, które na tym etapie postępowania nie były traktowane przez organ I instancji jako strony. Załatwienie wniosku tych osób wymagało więc przede wszystkim poczynienia ustaleń odnośnie ich interesu prawnego w sprawie (o wydanie pozwolenia na budowę). Słusznie organ II instancji wskazał na powyższe, i słusznie także stwierdził, że odmowa udostępnienia akt nie mogła być uzasadniona odstąpieniem od dokonania oceny w tym zakresie. Prawidłowo także wskazał na to, że skoro postępowanie dotyczy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, to ustalenie interesu prawnego ww. osób wymagało uwzględnienia nie tylko art. 28 k.p.a., ale też przepisu szczególnego, jakim jest art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego zawężający krąg stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, przez który należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu (art. 3 pkt 20 ww. ustawy). To zaś oznacza, iż dla wyjaśnienia ww. kwestii formalnej mającej znaczenie dla prawidłowego załatwienia postępowania wpadkowego, a więc dla ustalenia, czy z żądaniem udostępnienia akt wystąpiły osoby mające status strony postępowania, należało wyznaczyć obszar oddziaływania obiektu, a w tym celu – podjąć czynności wyjaśniające (bo nie było to oczywiste, nie wynikało choćby z ww. wniosku o udostępnienie akt, a to odnośnie skarżących i pozostawiania ich nieruchomości w obszarze oddziaływania inwestycji). Przy czym, w okolicznościach niniejszej sprawy, organ I instancji nie mógł tego uczynić dopóty, dopóki postępowanie główne o wydanie pozwolenia na budowę pozostawało zawieszone. Z akt sprawy wynika bowiem, iż ww. wniosek I. i S. C. wpłynął do organu w dniu 29 stycznia 2014 r., a wówczas postępowanie główne na mocy postanowienia Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. było zawieszone, do czasu uzyskania upoważnienia ministra do udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowalnych. Postępowanie to zostało podjęte na mocy postanowienia tego organu z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...], przy czym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] zostało ponownie zawieszone, tym razem w oparciu o art. 98 § 1 k.p.a. na wniosek inwestora. Odmowa udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych spowodowała konieczność modyfikacji rozwiązań projektowych, i tym też podyktowany został wniosek skarżącej B. P. o zawieszenie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Tym samym, w ocenie Sądu, do czasu podjęcia postępowania głównego, nie było możliwe załatwienie postępowania wpadkowego o udostępnienie akt sprawy. Załatwienie tego żądania wymagało, jak powyżej zostało to już zaznaczone, podjęcia czynności wyjaśniających w zakresie interesu prawnego wnioskodawców, a te wobec zawieszenia postępowania nie mogły mieć miejsca. Wynika to z treści art. 102 k.p.a., zgodnie z którym w czasie zawieszenia postępowania organ administracji publicznej może podejmować czynności niezbędne w celu zapobieżenia niebezpieczeństwu dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnym szkodom dla interesu społecznego. Z przepisu tego wynika więc, że żadne inne czynności oprócz tych, które w nim wskazano (o charakterze niezbędnym dla ochrony wartości w nim podanych), nie mogą być prowadzone. Organ ma obowiązek powstrzymać się zatem od podejmowania zwykłych czynności wyjaśniających do czasu podjęcia postępowania, co następuje poprzez wydanie postanowienia w tym przedmiocie. W konsekwencji, w ocenie Sądu, prawidłowo organ II instancji zakwestionował w sprawie postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...], wydane z naruszeniem ww. art. 102 k.p.a., albowiem wydane wówczas, gdy postępowanie główne pozostawało nadal zawieszone. Zdaniem Sądu, skoro postępowanie główne było zawieszone (a jest to bezsporne), to do momentu jego podjęcia, postępowanie wpadkowe, o którym mowa w art. 73 k.p.a. nie mogło być rozstrzygnięcie. Art. 73 Kodeksu skierowany jest wyłącznie do stron, a tym samym dla właściwego załatwienia żądania sformułowanego na jego podstawie konieczne było dokonanie oceny interesu prawnego wnioskodawców. Odstąpić od tej oceny organ nie mógł, a skoro nie dysponował projektem budowlanym, nadto – projekt ten był w trakcie modyfikacji przez inwestora i postępowanie z tej przyczyny zostało zawieszone, to powinien powstrzymać się od jakichkolwiek działań w sprawie do czasu podjęcia postępowania i dysponowania w efekcie pełną, poprawioną dokumentacją projektową. informacje o jednostce Z tych przyczyn za prawidłowe Sąd uznał zaskarżone w sprawie postanowienie Wojewody [...] uchylające ww. postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. i przekazujące sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W okolicznościach powyżej wskazanych zastosowanie przez organ II instancji art. 138 § 2 k.p.a. i wydanie na jego podstawie orzeczenia o charakterze kasacyjnym należało bowiem uznać za w pełni zasadne. Organ I instancji nie mógł wydać ww. postanowienia wobec niepodjęcia postępowania głównego, nadto – nie mógł tego uczynić bez wyjaśnienia przymiotu strony wnioskodawców. Wniosek złożony w trybie art. 73 k.p.a. przez osoby dotychczas nie traktowane jako strony postępowania, obligował bowiem organ do zweryfikowania własnych ustaleń co do kręgu stron postępowania. Wskazanych powyżej uchybień o charakterze procesowym organ II instancji w postępowaniu zażaleniowym w żadnym stopniu nie mógł zaś naprawić, z uwagi na zasadę dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a. W konsekwencji, Sąd nie podzielił zarzutów skargi. Sąd nie stwierdził bowiem, aby na etapie postępowania zażaleniowego doszło do naruszenia art. 102 w zw. z art. 98 § 1 k.p.a. To nie postępowanie prowadzone przed Wojewodą [...] było wadliwe w kontekście tych przepis, a postępowanie przed organem I instancji, z uwagi na to, iż w dacie wydania postanowienia tego organu w oparciu o art. 74 § 2 k.p.a., postępowanie główne było zawieszone. Sąd nie podzielił też argumentacji skargi wskazujących na to, iż organ I instancji ustalił krąg stron, a wobec tego nie naruszył przepisów procesowych poprzez zaniechanie poczynienia ustaleń w tym zakresie. Organ ten, a wynika to z treści postanowienia jakie wydał, powstrzymał się od wyjaśnienia interesu prawnego żądających udostępnienia akt. Jako organ właściwy do rozpatrzenia wniosku o pozwolenie na budowę i wniosku o udostępnienie akt tej sprawy uczynić tego nie mógł. Obowiązany był jedynie zaniechać czynności w tym zakresie do czasu podjęcia postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, na co zupełnie nie zwrócił uwagi. Dlatego też, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie podzielając zarzutów skargi i uznając kontrolowane rozstrzygnięcie za prawidłowe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji.