VII SA/Wa 2405/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), , Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lipca 2011 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego J. K. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sygnatura akt VII SA/Wa 2405/10 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010r. – po przeprowadzeniu z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji - Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2007r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...].10.2007r. nr [...] umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie remontu kapitalnego budynku gospodarczego i postawionej wiaty drewnianej obudowanej na działce o nr ew. [...] w C. przy ul. [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne: Decyzją z dnia [...].12.2007r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...].10.2007r. umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie remontu kapitalnego budynku gospodarczego i postawionej wiaty drewnianej obudowanej na działce o nr ew. [...] w C. przy ul. [...]. Dnia 5.06.2009r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji. Decyzją z dnia [...].07.2009r. GINB stwierdził nieważność decyzji [...] WINB z dnia [...].12.2007r. oraz PINB w C. z dnia [...].10.2007r. Na skutek rozpoznania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy decyzja ta została utrzymana w mocy przez GINB decyzją z dnia [...].08.2009r. Wyrokiem z dnia 14.12.2009r. w sprawie o sygnaturze VII SA/Wa 1713/098 WSA w Warszawie uchylił decyzję GINB z dnia [...].08.2009r. oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...].07.3009r. Rozpoznając ponownie sprawę, będąc związanym – na mocy art. 153 i 170 P.p.s.a. - wskazaniami zawartymi w w/w wyroku organ wskazał na treść art. 16 i 156§1 kpa i przypomniał specyfikę postępowania nieważnościowego. Następnie organ ocenił, że badana w postępowaniu nieważnościowym decyzja [...] WINB nie jest dotknięta wadą wymienioną w art. 156§1 pkt.2 kpa w zw. z art. 105§1 kpa. Zgodnie z art. 105 §1 kpa gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105§1 kpa wtedy gdy nie ma materialno prawnych podstaw do władczej ingerencji organu administracji. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. PINB w C. wszczął na wniosek J. K. postępowanie w sprawie samowolnie wykonanego remontu kapitalnego budynku oraz postawionego obiektu drewnianego na działce nr [...] należącej do T. i K. Ś.. Wnioskodawca zarzucał, że obiekty stanowią zagrożenie pożarowe i że powstały bez pozwolenia. Decyzją z dnia [...].10.2007r. organ powiatowy umorzył postępowanie administracyjne w sprawie remontu kapitalnego budynku gospodarczego i postawionej wiaty drewnianej obudowanej na działce o nr ew. [...]. J. K. składając odwołanie zażądał rozbiórki wiaty. Badaną decyzją z dnia [...].12.2007r. [...] WINB utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Jak wynika z wyroku WSA w Warszawie z dnia 14.12.2009r. nie można uznać, iż umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowe rażąco narusza art. 105 kpa jedynie z tego powodu, że strona na wniosek, której wszczęto to postępowanie domagała się nakazu rozbiórki wiaty a więc wydania decyzji merytorycznej. Ze zgromadzonego materiału domowego wynika, że PINB w C. decyzją z dnia [...].01.2009r. odmówił wydania nakazu rozbiórki przedmiotowej wiaty. Reasumując organ stwierdził, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156§1 kpa. Decyzją z dnia [...] października 2010r. – po rozpoznaniu wniosku J. K. o ponowne rozpoznanie sprawy - Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...].08.2010r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ powtórzył argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji z dnia [...].08.2010r. J. K. złożył skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].10.2010r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W jej uzasadnieniu wskazał, że nie zgadza się z w/w decyzją w sprawie wiaty postawionej na sąsiedniej posesji latem – w lipcu 2000r. bez pozwolenia, jego zgody i z naruszeniem przepisów prawa budowlanego. Wskazał także, iż postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone wadliwie albowiem organ przesłuchał jedynie synów inwestora wiaty oraz jego zięcia – S. R.. Organ nie przesłuchał natomiast świadków zgłoszonych przez skarżącego. Podkreślił dodatkowo, że jego wniosek dotyczył jedynie wiaty a nie murowanego budynku. W konkluzji wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji jednakże nie tylko z przyczyn w niej wskazanych. Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy mają 2 kwestie: po pierwsze: treść art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej P.p.s.a.), zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Niniejsza sprawa była przedmiotem rozpoznania przez WSA w Warszawie, który wyrokiem z dnia 14.12.2009. w sprawie VII SA/Wa 1713/09 uchylił kontrolowaną wówczas decyzję jak i decyzję ją poprzedzającą. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wykazał aby kontrolowana w trybie nadzoru decyzja [...] WINB obarczona była wadą rażącego naruszenia prawa. Sąd wskazał przy tym, że nie można uznać jak to uczynił organ, iż umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowe rażąco narusza art. 105§1 kpa jedynie z tego powodu, że strona na wniosek, której wszczęto to postępowanie domagała się nakazu rozbiórki wiaty a więc decyzji merytorycznej. Druga kwestia wymagającą podkreślenia to okoliczność, że zaskarżona do sądu decyzja została wydana w jednym z nadzwyczajnych postępowań- postępowaniu nieważnościowym. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie nadzorcze w tym trybie nie jest badanie na nowo istoty sprawy a ocena czy kontrolowana przez organ w tym postępowaniu decyzja nie jest dotknięta którąś z wad wymienionych w art. 156§1 kpa. Wprawdzie uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazuje, że organ wziął powyższe kwestie pod uwagę jednakże nie ocenił w sposób wystarczający wszystkich okoliczności. Tym samym zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej, tj. bez należytego wyjaśnienia wszystkich aspektów sprawy a zatem z naruszeniem art. 7, 77§1, 80 i 107§3 kpa. Rację ma organ administracji, co do tego, że związany jest stanowiskiem Sądu wyrażonym w uzasadnieniu wyroku z dnia 14.12.2009r. w sprawie VII SA/Wa 1713/09. Wymaga jednak podkreślenia, że w wyroku tym sąd wskazał jedynie, że organ nie wykazał, aby kontrolowana decyzja obarczona była wadą rażącego naruszenia prawa. Jednocześnie ocenił, że fakt, że J. K. żądał nakazania rozbiórki wiaty a mimo to organ, umorzył postępowanie nie narusza art. 105 kpa w sposób rażący. Sąd – co wymaga podkreślenia – nie przesądził zatem, iż kontrolowane przez organ rozstrzygnięcie nie jest dotknięte wadą rażącego naruszenia prawa (np. z innych przyczyn niż wskazana wyżej) a jedynie ocenił, że obowiązkiem organu było wykazanie powyższego czego ten nie uczynił w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...].07.2009r. W konsekwencji powyższego rozstrzygnięcia Sądu organ winien zatem ponownie w sposób wnikliwy, zgodnie z zasadami określonymi w kodeksie postępowania administracyjnego ocenić czy decyzja [...] WINB z dnia [...].12.2007r. jest prawidłowa czy też narusza przepisy prawa a jeśli dostrzeże wadliwość tej decyzji - ocenić czy naruszenie to ma charakter rażący w rozumieniu art. 156§1 pkt. 2 kpa. Oceniając powyższe organ winien mieć na uwadze wykładnię pojęcia "rażącego naruszenia prawa" prezentowaną w bogatym, jednolitym orzecznictwie sądowoadministracyjnym. I tak nie może ujść uwadze organu, że decyzja wydana w zgodzie z zasadą praworządności to decyzja, która nie narusza prawa tak materialnego jak i procesowego. Zgodnie natomiast z prezentowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowiskiem przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. mówi o rażącym naruszeniu prawa, a zatem zarówno materialnego, jak i procesowego. W takim samym stopniu mogą być bowiem naruszone normy materialne, jak i zasady procesowe (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 16.09.2010r. w sprawie I OSK 1514/09, lex 745056) , Kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzją organ umorzył postępowanie administracyjne "w sprawie remontu kapitalnego budynku gospodarczego i postawionej wiaty drewnianej, obudowanej". Z uzasadnienia tego rozstrzygnięcia wynika, że organ ustalił w oparciu o wskazane przez niego dowody, że drewniana wiata została wybudowana w 1960r. Wprawdzie obecni właściciele nie posiadają dokumentów zezwalających na budowę jednakże biorąc pod uwagę upływ czasu oraz fakt, że rejestr pozwoleń na budowę w Starostwie Powiatowym w C. obejmuje sprawy wszczęte od 1973r. i nie obejmuje lat wcześniejszych PINB uznał, że nie można skutkami tych zaniedbań obciążać obecnych właścicieli nieruchomości. W konsekwencji organ ocenił, że nie może stwierdzić w sposób nie budzący wątpliwości, iż drewniana wiata została zrealizowana w warunkach samowoli budowlanej a zatem brak jest podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy co stanowi przesłankę do umorzenia postępowania. Nie odnosząc się w żaden sposób do prawidłowości ustaleń organów nadzoru budowlanego (bo nie to jest zadaniem Sądu i organu prowadzącego postępowanie, nieważnościowe) wskazać należy, że organ nie ocenił czy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone w zgodzie z zasadami określonymi w art. 75 i n. kpa. W szczególności organ w żaden sposób nie odniósł się do zarzutu skarżącego, że ustalenia organu zostały poczynione li tylko w oparciu o dowody przedstawione przez pp. Ś. natomiast nie zostały przesłuchane w charakterze świadków osoby zawnioskowane przez skarżącego. Gdyby organ uznał, że zarzut ten jest słuszny należałoby przyjąć, że decyzja z dnia [...].12.2007r. została wydana z naruszeniem art. 7, 77§1, 78 i 80 i 107§3 kpa a obowiązkiem organu będzie ocena czy naruszenie to ma charakter rażący. Uszło również uwadze organu, że decyzją z dnia [...].12.2007r. i z dnia [...].10.2007r. organy nadzoru budowlanego umorzyły postępowanie w sprawie "remontu kapitalnego budynku gospodarczego i postawionej wiaty drewnianej, obudowanej na działce o nr ew. [...] w C. przy ul. [...]". Tymczasem z uzasadnień tych rozstrzygnięć wynika, że organy ograniczyły postępowanie wyjaśniające do ustalenia czasu powstania obiektów na gruncie tj. wiaty i budynku gospodarczego. W żaden sposób uzasadnienia te nie wskazują natomiast na czym polegał "kapitalny remont budynku gospodarczego" i kiedy został przeprowadzony. Powyższe oznacza, że uzasadnienie decyzji PINB w C. nie odnosi się do zakresu umorzonego postępowania. Okoliczność ta również nie została wyjaśniona i oceniona przez organ administracji prowadzący postępowanie nieważnościowe. Wymaga przy tym podkreślenia, że skarżący już na etapie postępowania zwykłego odwoławczego a następnie na etapie postępowania nadzwyczajnego podkreślał, iż jego żądanie dotyczy li tylko "nielegalnie postawionej wiaty". I wreszcie organ w żaden sposób nie odniósł się do podnoszonego przez skarżącego zarzutu naruszenia przepisów ochrony przeciwpożarowej. Okoliczność ta – co nie może ujść uwadze – była podstawowym zarzutem J. K. podnoszonym we wniosku wszczynającym postępowanie w ramach nadzoru budowlanego. Badając powyższe PINB stwierdził jedynie, że wiata usytuowana jest w zgodzie z przepisami §12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm. dalej: warunki techniczne) co zwalnia organ od dalszych ustaleń w tym zakresie. Ze stanowiskiem tym nie sposób się zgodzić biorąc pod uwagę, że warunki techniczne zawierają odrębny dział :"VI. Bezpieczeństwo pożarowe". W aktach spawy znajduje się również pismo Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w C. skierowane do J. K. - z dnia 9.07.2007r., w którym wskazuje się, że, "ze względu na brak zachowania wymaganych odległości wynikających z przepisów Prawa budowlanego pomiędzy rozpatrywanymi obiektami istniejąca wiata drewniana na działce P. Ś. może stanowić zagrożenie w przypadku powstania pożaru dla budynku gospodarczego usytuowanego na (...) działce" J. K.. Zgodnie z treścią art. 75§1 kpa jako dowód należy dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy a nie jest sprzeczne z prawem. Z uzasadnienia decyzji [...] WINB jak i PINB w C. nie wynika, aby dowód ten był w jakikolwiek sposób oceniony przez te organy a co więcej aby organy przeprowadziły postępowanie wyjaśniające w tym zakresie. Powyższe również winno zostać dostrzeżone przez organy w postępowaniu nadzorczym i ocenione czy tego rodzaju uchybienie stanowi rażące naruszenie prawa. Z tych wszystkich względów Sąd uznał za konieczne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji organu I i II instancji jako wydanych z naruszeniem art. 7, 77§1, 80 i 107§3 kpa w zw. z art. 156§1 pkt. 2 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę wskazaną wyżej ocenę prawną oraz ocenę zawartą w wyroku WSA z dnia 14.12.2009r. tj. ponownie rozważy czy niewątpliwie wadliwe umorzenie postępowania w ramach nadzoru budowlanego narusza prawo w sposób rażący a jeśli tak, to który z przepisów naruszono w sposób kwalifikowany. Oceniając powyższe organ weźmie pod uwagę, prezentowane w orzecznictwie sądowo administracyjnym stanowisko, iż O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (tak NSA m.in. w wyroku z dnia 8.07.2010r. I OSK 170/10, Lex 672887 ). Z tych wszystkich względów Sąd w oparciu o art. 145§1 pkt. 1 lit. c oraz art. 135 i 152 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 200 i 205 tej ustawy, przy czym Sąd przyjął, że reprezentująca skarżącego radca prawny A. W. jest jego pełnomocnikiem z wyboru a nie z urzędu w zw. z tym, że w niniejszej sprawie przed zamknięciem rozprawy skarżący nie składał wniosku o przyznanie mu prawa pomocy. Przyznanie mu prawa pomocy w sprawie VII SA/Wa 1713/09 nie rozciągnęło się na niniejsze postępowanie sądowe.