VII SA/Wa 2407/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Pindelska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant st. ref. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi J. S. i R. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego prowadzonego w ramach nadzoru budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J. S. i R. S. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia [...] Nr [...] działając na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) zwanej dalej k.p.a. oraz art. 83 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623, z późn. zm.), umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w sprawie ustalenia legalności studni wierconej wykonanej w 2008r. na terenie działki przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że w wyniku przeprowadzonej kontroli ustalono, iż na terenie nieruchomości przy ul. [...] w W. znajduje się studnia wiercona, zlokalizowana tuż przy istniejącym budynku mieszkalnym. Organ wskazał, iż według uczestniczącego w oględzinach J. B. ze względu na zamulenie dotychczasowego filtra rury istniejącej studni wierconej, zapuszczono nową rurę z filtrem w 2008 r., nie zmieniając jednak lokalizacji istniejącej studni. Organ zaznaczył, że ze złożonych przez Państwo B. wyjaśnień wynika, że istniejąca studnia została zaprojektowana i wykonana w obecnym miejscu w czasie budowy budynku mieszkalnego, zgodnie z zatwierdzonym projektem budynku mieszkalnego zawierającym projekt zagospodarowania działki, stanowiącym integralną część decyzji znak: [...] z dnia [...] o pozwoleniu na budowę. Dodał, że istniejąca studnia uwidoczniona jest na inwentaryzacji budowlanej opatrzonej pieczęcią Urzędu [...], stanowiącej załącznik do wydanego w dniu [...].07.1980r. przez ten organ zaświadczenia potwierdzającego zgodność planu inwentaryzacyjnego budynku mieszkalnego ze stanem istniejącym w terenie. Organ wskazał, iż dowodem są przedstawione przez inwestora dokumenty, których kserokopie znajdują się w aktach sprawy. Organ stwierdził zatem, że istniejąca na terenie działki przy ul. [...] w W. studnia, służąca zaspakajaniu potrzeb bytowych właścicieli tej zabudowanej działki, jest legalna, a wykonane w 2008r. roboty w zakresie opisanym wyżej, nie doprowadziły do budowy nowej studni i nie zmieniły dotychczasowych warunków wynikających z lokalizacji tego urządzenia wodnego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] Nr [...] działając na podstawie 138 § 1 pkt 1 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania J. i R. S. od powyższej decyzji utrzymał ją w mocy. W uzasadnienia swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że zlecił na podstawie art. 136 k.p.a. Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego [...] przeprowadzenie oględzin studni wierconej na terenie działki przy ul. [...] w W. w celu zbadania, czy jest to urządzenie budowlane zrealizowane na podstawie decyzji Urzędu [...] z dnia [...] znak: [...] o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego, czy też jest to nowy obiekt budowlany zrealizowany w 2008 r. W dniu 01.07.2011 r. organ I instancji dokonał oględzin na ww. nieruchomości, w wyniku których ustalił, że przedmiotowa studnia zrealizowana została w 1977 r. Wyjaśnił, iż wewnątrz obudowy wykonanej z płyt żelbetowych znajdują się dwie rury o średnicy 40 mm z filtrami wkręcone w ziemię na głębokość ok. 10,0 m. Według oświadczenia współwłaściciela działki J. B., jedna rura wkręcona została w 1977 r., a po zamuleniu została obcięta nad dnem w obudowie studni. Druga rura wkręcona została obok pierwszej w 2008 r. Połączona została przewodem elastycznym z istniejącym przewodem ssącym, pompą i hydroforem znajdującym się w piwnicy budynku. Wkręcenie w 2008 r. drugiej rury obok pierwszej, która uległa zamuleniu, nie spowodowało jednak zmiany usytuowania przedmiotowej studni ani powstania nowej studni. Organ dodał, iż usytuowanie przedmiotowej studni potwierdzone zostało przez Urząd [...] zaświadczeniem z dnia [...], do którego dołączona została inwentaryzacja budynku mieszkalnego oraz jest zgodne z planem zagospodarowania działki stanowiącym załącznik do decyzji Urzędu [...] z dnia [...] znak: [...] o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego. Organ stwierdził zatem, iż przedmiotowa studnia została zrealizowana na podstawie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, zgodnie z projektem zagospodarowania działki stanowiącym załącznik do tej decyzji. W związku z powyższym brak jest podstaw do prowadzenia w przedmiotowej sprawie postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli J. i R. S. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzucili : naruszenie następujących przepisów prawa materialnego: § 30 i § 31 ust.1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez pominięcie tych przepisów. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie następujących przepisów postępowania, które miały wpływ na treść orzeczenia zawartego w tej decyzji, tj. : 1) Art.79 § 1 kpa poprzez nie zawiadomienie ich o oględzinach przeprowadzonych w dniu 01.07.2011 r. 2) Art. 79 § 2 kpa poprzez pozbawienie ich praw strony, o których mowa w tym przepisie wskutek nie zawiadomienia ich o oględzinach przeprowadzonych w dniu 01.07.2011 r. 3) Art. 10 § 1 i § 3 kpa poprzez uniemożliwienie wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów przed wydaniem decyzji i nie utrwalenie w aktach, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w art.10 § 1 k.p.a. 4) Art. 81 kpa poprzez uznanie za udowodnione okoliczności faktycznych dotyczących lokalizacji studni mimo uniemożliwienie wypowiedzenia się co do dowodu z oględzin przeprowadzonych na podstawie postanowienia dowodowego MWINB nr [...] z dnia [...] o którym ich nie zawiadomiono oraz poprzez uniemożliwienie wypowiedzenia się co do dowodu z oględzin przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Skarżący podnieśli, iż miało to wpływ na treść zaskarżonej decyzji, gdyż nie mogli wskazać rzeczywistego położenia studni zbudowanej w 2008 r. ani wypowiedzieć się co do innych dowodów złożonych przez J. B. na tę okoliczność. 5) Art.10 § 1 oraz art. 81 kpa poprzez uniemożliwienie skarżącym przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do dowodów przeprowadzonych po dniu 08.02.2011 r. polegające na przeprowadzeniu dowodu z wyjaśnień Państwa B. zawartych w ich piśmie złożonym w PINB w dniu 24.02.2011r. t j., po zawiadomieniu z dnia 08.02.2011 r., że organ zamierza zakończyć decyzją postępowanie administracyjne (...) w sprawie ustalenia legalności studni wierconej wykonanej w 2008 r, na terenie działki przy ul. [...] w W. Dodali, iż na to naruszenie prawa wskazali w odwołaniu od decyzji PINB, co jednak nie zostało uwzględnione w zaskarżonej decyzji. 6) Art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 kpa poprzez zaniedbanie obowiązku zebrania materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, a także obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. 7) Art. 104 § 2 kpa poprzez nie rozstrzygniecie w całości sprawy wszczętej z ich wniosku z dnia 02.09.2009 r. 8) Art. 105 § 1 kpa. kpa poprzez umorzenie postępowania mimo braku przesłanek do umorzenia. Ponadto zaskarżonej decyzji zarzucamy naruszenie art. 61 § 1 i § 3 kpa poprzez ograniczenie postępowania administracyjnego do jednego spośród trzech samowolnie wybudowanych obiektów budowlanych stanowiących - zgodnie z ich wnioskiem wspólny, niepodzielny przedmiot jednego postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Sąd administracyjny kontrolując zgodność zaskarżonej decyzji (postanowienia) z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnianiu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2000 r. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, że Sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja pierwszej instancji naruszają przepisy postępowania, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ocenie Sądu poddana została decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Nr [...], którą organ utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] umarzającą postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w sprawie ustalenia legalności studni wierconej na terenie działki przy ul. [...] w W. Podstawę rozstrzygnięcia organu I instancji stanowił, przepis art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W doktrynie prawa i postępowania administracyjnego oraz w orzecznictwie sądowoadministracyjnym bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego określana jest jako brak przedmiotu postępowania. Przez przedmiot ten należy zaś rozumieć konkretną sprawę, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany do rozstrzygnięcia na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. W rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej (w formie decyzji administracyjnej) ingerencji organu administracyjnego, co oznacza, że jakiekolwiek rozstrzygnięcie organu – pozytywne, czy negatywne – staje się prawnie niedopuszczalne. Trzeba przy tym zwrócić uwagę, iż ewentualny brak ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania zgłoszonego we wniosku nie czyni prowadzonego postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym, lecz oznacza jedynie bezzasadność żądania strony. Podkreślić należy, iż podstawowym obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest prawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania, a następnie zapewnienie im czynnego w nim udziału. Powyższe wynika z art. 10 § 1 k.p.a., stanowiącego, iż organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zadaniem organu jest więc ustalenie, w oparciu o stosowne przepisy prawa materialnego, jakim podmiotom przysługuje przymiot stron danego postępowania, następnie zaś zawiadamiać ich o wszelkich dokonywanych w tym postępowaniu czynnościach, w tym m.in. w wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 k.p.a.), o zamiarze przeprowadzenia poszczególnych dowodów (art. 79 § 1 k.p.a.). Określona okoliczność faktyczna może być bowiem - według art. 81 k.p.a. - uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Jak wynika z akt sprawy postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek J. i R. S. skierowany do organu nadzoru budowlanego I instancji o sprawdzenie legalności budynku gospodarczo – inwentarskiego, zbiorniku do gromadzenia kompostu i nieczystości oraz studni wierconej wykonanej na działce przy ul. [...] w W. w 2008 r. Na skutek złożonego przez skarżących wniosku organ I instancji przeprowadził w dniu 8 stycznia 2010 r. kontrolę, podczas której J. B. oświadczył, że nie zmienił lokalizacji istniejącej studni, a jedynie ze względu na zamulenie dotychczasowego filtra rury istniejącej studni zapuszczono nową rurę z filtrem. O miejscu i terminie kontroli nie zostali jednak powiadomieni skarżący, a tym samym zostali oni pozbawieni możliwości udziału w tej czynności organu. Wskazać należy, że przeprowadzając postępowanie wyjaśniające organ obowiązany jest zachować gwarancje czynnego udziału strony w postępowaniu. Zgodnie z regulacją art. 79 k.p.a., strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. Ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia. Podkreślić należy, iż zachowanie wymagań określonych w art. 79 k.p.a. jest bezwzględnym obowiązkiem organu administracji publicznej niezależnie od wagi i treści przeprowadzonego dowodu. Naruszenie tego obowiązku stanowi naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (vide: wyrok WSA w Warszawie z 29 stycznia 2008 r., VII SA/Wa 1759/07, Lex nr 508447, wyrok WSA we Wrocławiu z 6 lutego 2008 r., III SA/Wr 502/07, Lex nr 459993). Dodać należy, iż także zapoznanie się przez stronę jedynie z wynikami przeprowadzonego dowodu nie czyni zadość zasadom czynnego, bezpośredniego udziału w przeprowadzeniu dowodu, w szczególności prowadzi do pozbawienia możliwości zadawania pytań i składania wyjaśnień (vide: wyrok NSA z 9 czerwca 1999 r., I SA/Gd 1252/97, Lex nr 37890, wyrok WSA w Kielcach z 28 sierpnia 2008 r., II SA/Ke 189/08, Lex nr 509811). W ocenie Sądu, organ I instancji w kontrolowanym postępowaniu nie wywiązał się z obowiązku wynikającego z art. 79 kpa. Wprawdzie w sporządzonym protokole stwierdził, iż kontrola została przeprowadzona z wniosku skarżących jednak bez ich udziału i możliwości wypowiedzenia się, co do okoliczności i argumentów podnoszonych przez stronę przeciwną. W przypadku organu II instancji naruszenie przepisów postępowania polegało na nie dostrzeżeniu przez organ tego uchybienia i nie usunięciu go. Zlecenie bowiem organowi I instancji na podstawie art. 136 k.p.a. przeprowadzenia postępowania uzupełniającego poprzez ponowne przeprowadzenie oględzin studni wierconej, w których ponownie skarżący nie brali udziału nie mogło konwalidować naruszenia prawa przez organ I instancji. Organ odwoławczy oceniając decyzję organu I instancji nie dostrzegł, iż skarżący z których wniosku zostało wszczęte postępowanie w sprawie zostali dwukrotnie pominięci przy zawiadomieniu o miejscu i terminie przeprowadzonych oględzin, tj. w dniu 08.01.2010 r. oraz w dniu 01.07.2011 r., a tym samym pominięci jako strona postępowania przy czynnościach dowodowych podejmowanych przez organ. W tej sytuacji należy uznać, że w zasadzie całe istotne z punktu widzenia podjętej decyzji postępowanie zostało przeprowadzone w postępowaniu odwoławczym, w którym skarżący zostali pozbawieni możliwości udziału, jak też nie umożliwiono im wypowiedzenia się co do tych dowodów. Okoliczności te mają szczególne znaczenie ponieważ skarżący zarzucali organowi przeprowadzenie oględzin nie tej studni, którą wskazywali we wniosku. Zaznaczyć należy, iż organ zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) oraz zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 k.p.a.). Tymczasem w sprawie niniejszej organy uchybiły powyższym przepisom. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika także, że przedmiotowa studnia została zrealizowana w 1977 r. natomiast w 2008 r., według oświadczenia współwłaściciela działki J. B., nastąpiło jedynie wkręcenie drugiej rury z filtrem obok istniejącej rury, ze względu na zamulenie dotychczasowego filtra, co nie spowodowało jednak zmiany usytuowania przedmiotowej studni ani powstania nowej. Na potwierdzenie swych twierdzeń Państwa B. złożyli w dniu 24 lutego 2011 r. pismo wyjaśniające, wraz z dokumentami potwierdzającymi swoje stanowisko. Jak wynika z akt sprawy skarżący zostali pozbawieni możliwości wypowiedzenia się co do dowodów złożonych w sprawie przez J. B. przed wydaniem decyzji przez organ. W szczególności skarżący zostali pozbawieni możliwości obrony swych praw poprzez złożenie wyjaśnień i dowodów w sprawie na potwierdzenie swojego stanowiska, iż w marcu 2008 r. nie nastąpiła jedynie wymiana rury z filtrem w znajdującej się na działce przy ul. [...] studni, jak twierdzą Państwo B. lecz została wywiercona nowa studnia. W ocenie Sądu, tym samym organ naruszył także art. 81 kpa. zgodnie z którym okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Wskazać należy, iż zachowanie wymagań określonych w art. 79 i 81 k.p.a. jest bezwzględnym obowiązkiem organów administracji państwowej. Uchybienie tym przepisom, w szczególności, jeżeli przeprowadzone bez udziału strony i kwestionowane przez nią dowody stanowiły podstawę rozstrzygnięcia sprawy uznać należy za naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, mogące mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie danej sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2006 r., sygn. akt II SOK 375/06, niepubl., dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEX, Lex nr 321513). W niniejszej sprawie organ naruszył także obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, czym naruszył art. 6, art. 7, oraz art. 77 kpa. Jak wskazali we wniosku z dnia 02.09.2009 r. skarżący wskutek wywiercenia, nowej studni całkowicie zanikła woda w ich własnej studni prawidłowo oddalonej od wszystkich granic. Podnieśli, iż takie usytuowanie nowej studni narusza przepisy prawa w kwestii zachowania odległości od granic z innymi działkami, co uniemożliwia im zagospodarowanie własnej działki oraz wykonanie własnego ujęcia wody pitnej. W ocenie Sądu, organ nie dokonał żadnych wyjaśnień odnośnie prawidłowości odległości przedmiotowej studni od granic działek sąsiednich jak również nie sprawdził, czy np. na przedmiotowej działce nie znajdują się dwa różne obiekty. Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego naruszenia przez organ art. 104 § 2 kpa. poprzez nie rozstrzygnięcie w całości sprawy wszczętej wnioskiem z dnia 02.09.2009 r. wskazać należy, iż jest on bezpodstawny, gdyż organ wszczął odrębne postępowania w stosunku do każdego z obiektów o sprawdzenie legalności których wnieśli skarżący. Przedmiotem wniosku skarżących były bowiem 3 obiekty znajdujące się na nieruchomości przy ul. [...] w W., w stosunku do których organ prowadzi jako do różnych obiektów znajdujących się na działce odrębne postępowania. Reasumując, w ocenie Sądu, w toku kontrolowanego postępowania, organy administracji publicznej pierwszej, jak i drugiej instancji, naruszyły zasady procedury administracyjnej określone w art. 6, art. 7, art. 8 i art. 77 § 1, art. 79, art. 80, art. 81 oraz art. 107 § 3 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając zatem sprawę ponownie organ administracji obowiązany będzie przeprowadzić postępowanie zgodnie z procedurą określoną w Kodeksie postępowania administracyjnego. Przede wszystkim podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 k.p.a.), zbierając i rozpatrując materiał dowodowy tak, aby ustalić stan faktyczny zgodny z rzeczywistością (art. 77 k.p.a.), a samo postępowanie administracyjne prowadzić w taki sposób, by pogłębić zaufanie obywateli do organów praworządnego państwa (art. 8 kpa). W szczególności, będzie obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku, na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 1981 r., SA 810/81, ONSA 1981/1/45). Uzasadnienie, wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania (art.11 kpa). Powinno nadto umożliwiać organom nadzoru wyższego stopnia i sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję, a więc motywów rozstrzygnięcia. Dopiero tak przeprowadzone postępowanie administracyjne i dokonane w jego toku ustalenia, mogą być podstawą zastosowania konkretnych przepisów prawa celem wydania stosownego rozstrzygnięcia. W szczególności organ przeprowadzi postępowanie wyjaśniające z zachowaniem wymagań określonych w art. 79 k.p.a. w celu zapewnienia skarżącym czynnego udziału w postępowaniu oraz z poszanowaniem ww. zasad oraz zasad wynikających z art. 81 i art.10 kpa. Z uwagi na fakt, że stwierdzone przez sąd uchybienie miało miejsce już na etapie postępowania przed organem I instancji i nie zostało wyeliminowane przez organ odwoławczy, dlatego orzeczono o uchyleniu obydwu decyzji wydanych w sprawie. Z tych wszystkich względów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.