VII SA/Wa 2411/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi [...] S.A. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Decyzją z dnia [...] znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania [...] S.A., reprezentowanej przez radcę prawnego [...], od decyzji Wojewody [...] z dnia [...], Nr [...], odmawiającej stwierdzenia, nieważności decyzji Starosty [...]z dnia [...], Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej L. B. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wolnostojącego i szamba szczelnego na działce nr ewid. [...], obr. [...], położonej przy ul. [...]w [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Postanowieniem z dnia [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...]z dnia [...], Nr [...], odmawiające wszczęcia, na wniosek [...] S.A., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...]z dnia [...], Nr [...] znak: [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 marca 2013r., sygn. akt VII SA/Wa 2625/12, oddalił skargę [...] S.A. na ww. postanowienie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. Następnie wyrokiem z dnia 15 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1446/13, Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej [...] S.A., uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2625/12, postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], oraz postanowienie Wojewody [...]z dnia [...], Nr [...]. W związku z oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wszczęto postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...]z dnia [...]. Organ wyjaśnił istotę i charakter postępowania nadzwyczajnego podkreślając, że jest ono wyłącznie nastawione na ustalenie ewentualnej kwalifikowanej wadliwości kontrolowanej decyzji. Przechodząc do oceny decyzji Starosty [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż z akt sprawy organu architektoniczno - budowlanego wynika, że decyzją z dnia [...] zatwierdzono projekt budowlany i udzielono L. B. pozwolenia ma budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego, wolnostojącego i szamba szczelnego na działce nr ewid. [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...]. Inwestor wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę przedłożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Działka nr ewid. [...], na której zaprojektowano sporną inwestycję, w dniu wydania pozwolenia na budowę objęta była zakresem obowiązania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego południowej części miasta [...], etap 1, uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z [...]r. Nr [...], poz. [...]). Inwestycję zaprojektowano na obszarze oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem [...] (obszar mieszkaniowy zabudowy jednorodzinnej) i częściowo w pasach drogowych projektowanych ulic oznaczonych symbolami [...]– obszar komunikacji (droga dojazdowa) i [...]– ciąg pieszo jezdny. Zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 2 ww. planu miejscowego, na obszarze oznaczonym symbolem [...] dopuszcza się zabudowę wielorodzinną z ograniczeniem do czterech lokali w budynku. Zatwierdzony kontrolowaną decyzją projekt budowlany przewiduje w budynku 4 lokale mieszkalne. Sam budynek został zaprojektowany z poszanowaniem wymogów określonych przepisami rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (DZ. U. z 2002 r. Nr 75, por. 690 ze zm.), w szczególności § 12,13,60,271-273. Odnosząc się do zarzutu zaprojektowania spornego budynku zbyt blisko istniejącej linii elektroenergetycznej 15 kV organ wyjaśnił, że w dacie wydania kontrolowanej decyzji brak było powszechnie obowiązujących przepisów prawa – a tylko takie przepisy można naruszyć "rażąco" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – które normowałyby odległość budynków od linii elektroenergetycznych. Przepisów takich nie zawiera w szczególności rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Za takie przepisy nie można natomiast uznać uregulowań Polskiej Normy PN-E-05100-1: 1998, PN-EN-50341-1 oraz obecnie obowiązującej Polskiej Normy PN-EN-50423-1:2007, na którą powołuje się skarżąca – [...] S.A. we wniosku inicjującym niniejsze postępowanie oraz w odwołaniu. W dacie wydania kontrolowanej decyzji (tj. w dniu [...]), Polskie Normy nie miały charakteru powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Zgodnie z treścią art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 12 wrzenia 2002 r. o normalizacji (Dz. U. z 2002 r. Nr 169, poz. 1386 ze zm. – według stanu na dzień 10 czerwca 2009 r.) Polska Norma jest normą krajową, przyjętą w drodze konsensu i zatwierdzoną przez krajową jednostkę normalizacyjną (tj. Polski Komitet Normalizacyjny – art. 9 ustawy o normalizacji, powszechnie dostępną, oznaczoną – na zasadzie wyłączności – symbolem PN). Stosownie do art. 5 ust. 2 ustawy o normalizacji, stosowanie Polskich Norm jest dobrowolne, co oznacza, że organy architektoniczno - budowlane nie miały prawa oceniać projektowanych inwestycji z punktu widzenia ich zgodności z Polskimi Normami. Ustosunkowując się do argumentacji skarżącej spółki dotyczącej naruszenia bliżej nieokreślonych przepisów dotyczących bezpieczeństwa i ochrony zdrowia w związku z usytuowaniem spornej inwestycji na działce nr ewid. [...], w pobliżu ww. linii elektroenergetycznej, organ wskazał że nie dopatrzył się kwalifikowanego naruszenia prawa w tym zakresie. Wskazał, że w aktach sprawy znajduje się informacja o bezpieczeństwie i ochronie zdrowia, o której mowa w art. 21 a ust. 1. Prawa budowlanego oraz wydanym na jego podstawie rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia oraz planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia (Dz. U. z 2003 r. Nr 120, poz. 1126). Podsumowując Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że kontrolowana decyzja z dnia [...] nie narusza w sposób rażący przepisów prawa nie jest także obarczona żadną z pozostałych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., tj. decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej. Ponadto decyzja nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie; nie była niewykonana w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie miała charakteru trwałego, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Powyższe rozstrzygnięcie zaskarżone zostało do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez [...] S.A. Decyzji zarzucono naruszenie art. 7, art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, a także nie wyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności - naruszenie art. 80 k.p.a. przez dokonanie błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego tj, dokumentacji budowlanej w szczególności w zakresie szkiców z oględzin na którym uwidocznione jest zbliżenie linii 15 kV do budynku na odległość niedozwoloną; błędną ocenę, iż w zakresie zbliżenia do budynku linii elektroenergetycznej inwestor uzyskał wszelkie pozwolenia i uzgodnienia; stwierdzenie, że zmiana zabudowy tarasu była wystarczająca dla przyjęcia, że zbliżenie linii do budynku nie stanowi prawa. - naruszenia art. 156 §1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez odmowę uznania, iż doszło do rażącego naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddaleni o podtrzymał swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd kontrolował decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...], którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego oraz szczelnego szamba na dz. nr [...] w [...]. Stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi, wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwil jej wydania/skutek ex tunc/ (por. J. Borkowski, B. Adamiak - Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, s. 699). Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą winno być ustalenie, czy dana decyzja dotknięta została jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a nie ponowne rozpatrzenie sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 1987 r., IV SA 1062/86, ONSA 1987/1/35. Zgodzić się należy z organem, iż biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy pierwszoplanowe znaczenie ma ocena kontrolowanej decyzji z punktu widzenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jako wydanej "bez podstawy prawnej lub rażącym naruszeniem prawa". Zarówno w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r. IIIARN 13/94, OSN 1994/3/36. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisami prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszająca prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Zaznaczyć przy tym należy, iż w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis , który ma być stosowany w bezpośrednim rozumieniu. Sankcja w postaci stwierdzenia nieważności decyzji nie jest zatem możliwa do zastosowania, gdy decyzja wymaga złożonego procesu wykładni i której wynik jest sporny w judykaturze (zob. glosa B. Adamiak do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2006 r. I FSK 439/05, OSP 2007/9/100). Pamiętać tez należy, iż o rażącym naruszeniu prawa można mówić w przypadku norm prawnych nie budzących wątpliwości interpretacyjnych. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyroki Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 1988 r., II SA 981/88, ONSA 1988/21/96 z dnia 21 października 1992 r. sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993/1/23; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 kwietnia 1994 r., sygn. akt IIIARN 15/94, OS NAP 1994/3/36. Rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną formę naruszenia prawa. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, nawet mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący. A zatem dla uznania, że wystąpiło owo kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie, jaki konkretny przepis został naruszony i wykazanie, iż miało ono charakter rażący. Nadto bezwzględnym obowiązkiem organu jest wykazanie, dlaczego konkretne naruszenie prawa ocenił jako rażące. \J Odnosząc powyższe do niniejszego postępowania wskazać należy, że decyzja będąca przedmiotem kontroli w postępowaniu nieważnościowym dotyczyła zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Postępowanie poprzedzające rozpoczęcie robót budowlanych zostało precyzyjnie uregulowane przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz wydanymi na jej podstawie przepisami wykonawczymi. Podstawowym wymogiem kierowanym do inwestora jest obowiązek uzyskania przed rozpoczęciem robót budowlanych, decyzji o pozwoleniu na budowę - art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, z zastrzeżeniem art. 29 - 31. Do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę inwestor obowiązany jest załączyć projekt budowlany, decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest wymagana przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4) oraz wymagane opinie, uzgodnienia i pozwolenia. Z akt postępowania zakończonego kontrolowaną decyzją z dnia [...] wynika, że skarżący złożył wymagane dokumenty i organ architektoniczno - budowlany, stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1-4 Prawa budowlanego zobowiązany był do ich sprawdzenia. W razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz złożenia oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 4 właściwy organ nie może odmówić wydania pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 4 Prawo budowlane). Taki stan faktyczny miał miejsce w postępowaniu prowadzonym przez Starostę [...], do którego inwestor złożył komplet wymaganych przepisami Prawa budowlanymi dokumentów. Po stwierdzeniu zgodności projektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego południowej części miasta [...], etap 1 uchwalonego w dniu [...], oraz zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi wydano kontrolowaną decyzję o pozwoleniu na budowę. Wobec tak ustalonego stanu faktycznego, które to ustalenia Sąd uznaje za prawidłowe należy podzielić stanowisko organu co do braku rażącej wadliwości decyzji z dnia [...]. Sąd w szczególności nie podziela zarzutu rażącego naruszenia prawa w postaci Polskiej Normy, gdyż nie są to przepisy powszechnie obowiązujące, a ich stosowanie jest dobrowolne – art. 5 ust. 1 pkt. 3 ustawy z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji (Dz. U. z 2015 r. poz. 1483). Dodatkowo wskazać należy, iż decyzja Starosty [...] z dnia [...] została zmieniona w zakresie projektu architektoniczno – budowlanego decyzją tegoż organu z dnia [...]. Z załączonej do decyzji dokumentacji wynika, że na trzeciej kondygnacji budynku powiększono aneks kuchenny kosztem likwidacji projektowanego tarasu. Podsumowując powyższe rozważania Sąd uznał, iż organy nadzoru prawidłowo i wyczerpująco przeprowadziły postępowanie i niewadliwie uznały, iż kontrolowana decyzja Starosty [...]z dnia [...] nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Z tych względów na podstawie art. 151 ust. z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a. (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzeczono, jak w sentencji.