VII SA/Wa 2411/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Muzeum [...] w G. oraz Dyrektora Muzeum [...] w G. na zarządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2016 r. w sprawie połączenia państwowych instytucji kultury Muzeum [...] w G. i Muzeum [...] oraz utworzenia państwowej instytucji kultury – Muzeum [...] w G. postanawia: wstrzymać wykonanie zaskarżonego zarządzenia Muzeum [...] w G. oraz Dyrektor Muzeum [...] w G. wnieśli za pośrednictwem organu skargi na zarządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2016 r. w sprawie połączenia państwowych instytucji kultury Muzeum [...] w G. i Muzeum [...] oraz utworzenia państwowej instytucji kultury – Muzeum [...] w G.. Zarówno Muzeum [...] w G. jak i Dyrektor [...] w G. w swoich skargach zawarli wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego zarządzenia. Skarżący podnieśli, że w wyniku połączenia muzeów dochodzi do likwidacji jednostek, zmiany zakładów pracy dla pracowników, konieczności zinwentaryzowania olbrzymiej ilości eksponatów muzealnych. We wnioskach o wstrzymanie skarżący podkreślili, że nieodwracalnym skutkiem skarżonego zarządzenia jest wskazane wprost w § 6 zarządzenia przejście pracowników obu zakładów pracy do nowoutworzonego podmiotu w trybie art. 231 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy. Ponadto oprócz oczywistej zmiany w zakresie tożsamości pracodawcy, zachodzą dalsze następstwa prawne w tym np. wymienione w § 4 i 5 powołanego przepisu. Skarżący wskazali również, że przeprowadzenie przekształceń instytucjonalnych, zaledwie kilka miesięcy przed ukończeniem budowy, instalacji wystawy i planowanym otwarciem, prowadzić będzie do paraliżu prac Muzeum w ich ostatniej, decydującej fazie. Ewentualna inwentaryzacja, która zgodnie z przepisami z zakresu rachunkowości będzie musiała poprzedzić połączenie muzeów, spowoduje wstrzymanie prac na budowie. Oznacza to roszczenia terminowe oraz co najmniej roszczenia wykonawców z tytułu kosztów wstrzymania prac, przedłużonej mobilizacji personelu etc. W odpowiedziach na skargi organ odnosząc się do wniosków o wstrzymanie wykonania zaskarżonego zarządzenia wskazał, że nie zostały wypełnione ustawowe przesłanki jego uwzględnienia. W ocenie organu żadna z czynności o charakterze organizacyjnym lub rachunkowym nie posiada przymiotu nieodwracalności w kontekście skutków połączenia. Organ wskazał, że w sytuacji połączenia dwóch podmiotów nie istnieje taka sytuacja, która powodowałaby istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, zatem wnioski o wstrzymanie wykonania decyzji są bezpodstawne. Jednocześnie organ za istotne uznał, że akt o połączeniu instytucji kultury zawiera określenie terminu połączenia instytucji, który to termin stanowi jeden z zasadniczych aspektów normowanych z mocy ustawy w akcie połączenia. W ocenie organu ustawa nie przewiduje możliwości modyfikacji niniejszego zapisu przez Sąd, natomiast wstrzymanie wykonalności takiego aktu wiązać się musi z automatyczną zmianą jego treści. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718, ze zm. – dalej jako "p.p.s.a.") sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części decyzji, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Warunkiem wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności jest wykazanie przez stronę okoliczności uzasadniających możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (por. B. Dauter [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer 2009, s. 206). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż niebezpieczeństwo, o którym mowa w cytowanym przepisie oznacza, że chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego i wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. Trudne zaś do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. W ocenie Sądu przytoczone przez skarżących okoliczności uzasadniają wstrzymanie wykonania zaskarżonego zarządzenia. Zauważyć należy, że § 8 skarżonego zarządzenia stanowi o utracie mocy m.in. zarządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego Nr [...] z dnia [...] września 2008 r. w sprawie utworzenia Muzeum [...] w G. oraz zarządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2015 r. w sprawie utworzenia Muzeum [...]. Ponadto w przypadku łączenia instytucji kultury stosownie do art. 19 ust. 5 ustawy dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (t.j. Dz. U. z 2012, poz. 406) z dniem wpisu do rejestru nowo utworzonej instytucji kultury organizator wykreśla z rejestru instytucje kultury, które uległy połączeniu. Powyższe stanowi o utracie bytu prawnego tych instytucji. Wskazać należy, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż zakończenie bytu prawnego przedsiębiorstwa czy też innego podmiotu jest skutkiem trudnym do odwrócenia i wysoce szkodliwym (por. postanowienia NSA z dnia 17 listopada 2009 r., sygn. akt I FSK 1243/08, lex nr 575350). Nawet biorąc pod uwagę fakt, że w wyniku połączenia instytucji kultury pracownicy łączonych instytucji stają się pracownikami Muzeum i zachowują uprawnienia wynikające ze stosunku pracy na podstawie art. 231 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 2014 r. poz. 1502 ze zm.), to w ocenie Sądu dokonanie na podstawie zaskarżonego zarządzenia zmian organizacyjnych, a w konsekwencji zmiany w stosunkach pracy, przesądza o konieczności wstrzymania zaskarżonego zarządzenia. Raz jeszcze bowiem podkreślić należy, że art. 61 § 3 p.p.s.a. stanowi o trudnych do odwrócenia skutkach, a nie skutkach niemożliwych do odwrócenia. Jednocześnie w niniejszej sprawie nie bez znaczenia jest fakt, że Muzeum [...] w G. jest w chwili instalowania wystawy stałej. W związku z połączeniem muzeów istnieje konieczność przeprowadzenia inwentaryzacji, co spowoduje wstrzymanie robót przy realizacji wystawy oraz generuje koszty związane z przeprowadzeniem inwentaryzacji. Z załączonego do akt sprawy pisma Wykonawcy Wystawy Stałej tj. Q. (dalej jako "Wykonawca") wynika, że czas trwania inwentaryzacji wykonawca szacuje na okres ok. 1 miesiąca, natomiast uwzględniając czas wznowienia robót i dostaw jest to czas dodatkowo około 2 tygodni, co spowoduje przestoje w wykonywaniu części prac montażowych oraz produkcji. Wykonawca oszacował miesięczny koszt przeprowadzenia inwentaryzacji wraz z kosztami wstrzymania budowy na 950.000 zł, przy czym zastrzegł, że pełną wycenę prac inwentaryzacyjnych wraz z oszacowaniem terminu przestojów Wykonawca przedstawi po uzgodnieniu zakresu i szczegółowych prac inwentaryzacyjnych. W ocenie Sądu szacowana przez Wykonawcę kwota za przeprowadzenie inwentaryzacji związanej z połączeniem muzeów oraz związana z wstrzymaniem prac przy budowie wystawy, powoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody i stanowi przesłankę z art. 61 § 3 p.p.s.a., bowiem ewentualne uwzględnienie skargi oznaczałoby, że poniesione koszty były nieuzasadnione. Jednocześnie na uwzględnienie zasługuje argument skarżących, że skarżące Muzeum [...] w G. zostanie pozbawione środków finansowych na prace przy realizacji wystawy, które zaplanowane zostały na rok 2016, a nie zostaną w tym czasie wykonane i zafakturowane z uwagi na konieczność przeprowadzenia inwentaryzacji. Ponieważ zgodnie z ustawą z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.) inwestycje realizowane na podstawie planów wieloletnich są budżetowane w konkretnych kwotach na okres od 1 stycznia do 31 grudnia danego roku, oznacza to, że środki niewydatkowane w danym roku zwracane są do budżetu państwa. Przy czym dodać należy, że budżet na rok 2017 został już uchwalony, zatem przeniesienie tych środków na rok 2017 nie będzie możliwe. Powyższe okoliczności, w ocenie Sądu, przesądzają o wystąpieniu przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. i stanowią podstawę wstrzymania wykonania zaskarżonego zarządzenia. Jednocześnie podkreślić należy, że celem instytucji wstrzymania wykonania aktu administracyjnego jest ukształtowanie stosunków do czasu prawomocnego rozpoznania sprawy w zakresie zapobieżenia znacznej szkodzie lub trudnym do odwrócenia skutkom, a nie ocena legalności tego aktu. Mając na uwadze, Sąd na podstawie art. 61 § 3 i § 5 p.p.s.a. orzekł jak w postanowieniu.