VII SA/Wa 2414/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska- Rzepecka, , Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.), Sędzia WSA Maria Tarnowska, Protokolant st. ref. Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2014 r. sprawy ze skargi R. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2013 r., znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. skargę oddala; II. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata M. R. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści), tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy). Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. znak: [...], stwierdzającą nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2008 r. Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej R. P. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z garażem oraz zbiornika bezodpływowego na ścieki sanitarne, na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości B., gm. P.. Przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2008 r. było rażące naruszenie przez organ art. 35 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, polegające na wydaniu decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, pomimo wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. decyzji z dnia [...] sierpnia 2008 r. nakazujących rozbiórkę obiektów położonych na ww. działce nr ewid. [...]. Pismem z dnia [...] października 2012 r., uzupełnionym kolejnymi pismami, R. P. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2009 r. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego – na podstawie art. 157 § 1 w związku z art. 156 § 1 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.) - odmówił stwierdzenia, na wniosek R. P., nieważności własnej decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r. Następnie decyzją z dnia [...] września 2013 r. znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku R. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] września 2013 r. organ podkreślił, że organy badają prawidłowość decyzji w trybie art. 156 k.p.a. w oparciu o stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania kwestionowanej decyzji, w analizowanym przypadku według stanu na dzień 25 czerwca 2009 r. Zwrócił ponadto uwagę, że w niniejszym postępowaniu ocenie podlega nie decyzja Starosty [...] z dnia [...] października 2008 r. Nr [...], lecz decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2009 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2009 r., stwierdzającą nieważność ww. decyzji o pozwoleniu na budowę. Wskazał, że aby stwierdzić nieważność kontrolowanego rozstrzygnięcia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego należy wykazać, że jest ono obarczone co najmniej jedną z kwalifikowanych wad prawnych, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Organ podniósł, że przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2008 r. Nr [...] było ustalenie, że decyzja ta w sposób rażący narusza art. 35 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 - według stanu na dzień wydania badanej decyzji), czym wypełniono przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ wskazał, że zgodnie z dyspozycją art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego, właściwy organ wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, jeżeli na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu, znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika natomiast, że Starosta [...] decyzją z dnia [...] października 2008 r. Nr [...] udzielił R.P. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości B., pomimo wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. decyzji: z dnia [...] sierpnia 2008 r. znak: [...] (nakazującej R. P. rozbiórkę budynku altany na ww. działce nr ewid. [...]); z dnia [...] sierpnia 2008 r. znak: [...] (nakazującej R. P. rozbiórkę budynku gospodarczego, na ww. działce); z dnia [...] sierpnia 2008 r. znak: [...] (nakazującej R. P. rozbiórkę budynku gospodarczego na ww. działce); z dnia [...] sierpnia 2008 r. znak: [...] (nakazującej R. P. rozbiórkę studni kopanej z kręgów betonowych średnicy 150 cm, na ww. działce). W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zasadne było zatem utrzymanie w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2009 r., stwierdzającej nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2008 r. Odnosząc się do zarzutów wniosku organ wskazał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w nauce prawa, wskazuje się, że skoro w przepisie art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego ustawodawca nie zastrzegł, że decyzja o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego znajdującego się na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki, ma być ostateczna (jak np. w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego), to znaczy, że również decyzja nieostateczna powinna spowodować wydanie decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia na budowę. Zdaniem organu należy zatem uznać, że Wojewoda [...] stwierdzając nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2008 r. nie naruszył prawa rażąco, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skoro kwestionowana decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2009 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. pozostaje w zgodzie z linią orzecznictwa, nie można uznać, że omawiane rozstrzygnięcie narusza przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w sposób oczywisty i jednoznaczny. Ponadto, w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, weryfikowana decyzja z dnia [...] czerwca 2009 r. nie jest dotknięta żadną z pozostałych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Jednocześnie organ wyjaśnił, że niniejsze postępowanie prowadzone jest w trybie art. 156 k.p.a. (dotyczącym stwierdzenia nieważności), dlatego też zarzuty wniosku wskazujące na naruszenie przepisów art. 154, 155, 161, 162 § 1, art. 162 § 2 k.p.a., art. 163 k.p.a. (dotyczących innych trybów postępowania) są nieuzasadnione. Na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014r. R. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zdaniem skarżącego decyzja Starosty [...] nr [...] nie została wydana bez podstawy prawnej ani z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący podniósł, że Wojewoda [...] oraz Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdzając jej nieważność przyjęli interpretację art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego odmienną od stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażonego w wyroku z dnia 19 maja 2005 r. sygn. VII SA/Wa 1026/04, w którym stwierdzono, że art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego odnosi się jedynie do tych terenów, na których znajduje się obiekt budowlany, co do którego wydano ostateczną decyzję o jego rozbiórce. Skarżący wskazał, że Wojewoda [...] swoją decyzję stwierdzającą nieważność decyzji Starosty [...] wydał w dniu [...] stycznia 2009 r., nie czekając na rozstrzygnięcia wstępne dotyczące decyzji rozbiórkowych, naruszając tym samym art. 106 k.p.a. Podkreślił, że w dacie wydawania decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2009 r. decyzje rozbiórkowe były uchylone, zatem organ powinien sprawę umorzyć. W ocenie skarżącego zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] oraz decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2009 r., które GINB winien uwzględnić w aspekcie stanu prawnego i faktycznego w dacie ich wydania. Jednocześnie skarżący podniósł, że postępowanie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego winno być oparte na art. 154 k.p.a., o który wnosił, a nie art. 156, co uważa za naruszenie norm procesowych. Na marginesie skarżący wskazał, że inwestycja została w większości zrealizowana i nie ma możliwości jej dokończenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), cyt. dalej p.p.s.a. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych kryteriów, skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Na wstępie wskazać należy, że zaskarżona decyzja wydana została w szczególnym trybie postępowania, w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Postępowanie takie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji, stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., to znaczy nie może rozpatrywać sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym. Organ orzeka wyłączenie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. Organ nadzoru jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji administracyjnej, przy czym, rozpoznając sprawę w omawianym trybie, bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania kontrolowanej decyzji. Należy mieć na uwadze, że przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja wydana w trybie nadzwyczajnym, tj. decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji, przy czym kwestionowana decyzja była już decyzją wydaną w trybie nadzwyczajnym. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja ta dotknięta jest - w sposób niewątpliwy - przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Istota nadzwyczajnego trybu wzruszania decyzji, o którym mowa w art. 156 k.p.a., wyraża się bowiem w tym, iż celem tego postępowania nie może być ponowne rozpoznawanie sprawy tak jak w postępowaniu zwykłym. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ma na celu wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem obowiązującym w dacie jej wydania, a nie ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty. Zatem zakres tego postępowania jest ograniczony do badania przesłanek nieważnościowych, a więc do weryfikacji samej decyzji z wyłączeniem możliwości rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, której ta decyzja dotyczy. W kontekście wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnej podkreślić należy, że stwierdzenie nieważności decyzji, jakkolwiek jest aktem dopuszczalnym przez ustawodawcę, to jednak o charakterze wyjątkowym, co uzasadnia ścisłą interpretację przesłanek (podstaw) stwierdzenia nieważności decyzji wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest zatem ograniczone do weryfikacji samej decyzji administracyjnej, z wyłączeniem możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczy weryfikowane rozstrzygnięcie. Przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2008 r. Nr [...] było ustalenie, że decyzja ta w sposób rażący narusza art. 35 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 - według stanu na dzień wydania badanej decyzji), czym wypełniono przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego stanowi, że właściwy organ wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, jeżeli na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu, znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki. W dacie wydania decyzji w obrocie prawnym były cztery decyzje nakazujące rozbiórkę wskazanych obiektów usytuowanych na obszarze inwestycyjnym. Organ miał więc podstawy prawne aby stwierdzić nieważność udzielonego pozwolenia na budowę. Należy zgodzić się zatem z organem, że w samym fakcie braku ostateczności decyzji rozbiórkowych nie można upatrywać rażącego naruszenia prawa. Cytowany przepis art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego nie wskazuje, że przesłanką odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, jest ostateczna decyzja o rozbiórce obiektu budowlanego znajdującego się na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki. Skarżący w skardze podnosi zarzuty nie tyle co do zaskarżonej decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji nieważnościowej, co kwestionuje prawidłowość decyzji pierwotnej, tj. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] styczna 2009 r. stwierdzającej nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2008 r. a następnie utrzymanej w mocy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, skarżący chce w istocie ponownej oceny prawidłowości decyzji, którą stwierdzono nieważność udzielonego pozwolenia na budowę. Należy powtórnie podkreślić, że istota nadzwyczajnego trybu wzruszania decyzji, o którym mowa w art. 156 k.p.a. wyraża się w tym, iż celem tego postępowania nie może być ponowne rozpoznawanie sprawy rozstrzygniętej już w postępowaniu nadzwyczajnym. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ma na celu wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem obowiązującym w dacie jej wydania, a nie ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty. Odnosząc się do zarzutu podniesionego w skardze o prowadzeniu postępowania w oparciu o niewłaściwy przepis, Sąd nie podziela tego zarzutu. Skarżący składał wniosek (pisma), w którym kwestionował prawidłowość ostatecznej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru budowlanego z dnia [...] czerwca 2009 r.; organ zatem słusznie wszczął na złożony wniosek postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji (oraz odrębne postępowanie o uchylenie lub zmianę tej decyzji), o czym prawidłowo powiadomił skarżącego zawiadomieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. Skarżący nie wniósł żadnych zastrzeżeń do przekazanej mu informacji. Mając powyższe na uwadze należy podzielić stanowisko organu, że utrzymana w mocy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzja Wojewody [...] stwierdzająca nieważność decyzji Starosty [...] nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponadto, decyzja z dnia [...] czerwca 2009 r. nie jest dotknięta żadną z pozostałych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. O przyznaniu adwokatowi z urzędu wynagrodzenia z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej, orzeczono na podstawie art. 250 tej ustawy w zw. z § 18 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).