VII SA/Wa 2419/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 września 2016 r. sprawy ze skargi [...] Sp. Z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2015 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] lipca 2015r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 k.p.a. - ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013. poz. 267 z późn. zm. ) w związku z wnioskiem [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r. znak: [...] - odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że decyzją z dnia [...] października 2010 r., znak: [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w [...] Powiat [...] z dnia [...] lipca 2010 r.. znak: [...] oraz nakazał inwestorowi: [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] rozbiórkę części obiektu budowlanego - konstrukcji budynku wykonanej ponad strop na poziomie +3.50 (powyżej stropu nad kondygnacją parteru), zlokalizowanej przy ul. [...]/[...] w [...] na działce nr [...] obr. [...] [...] - wykonanej po doręczeniu postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] - Powiat [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., znak: [...]". Wniesiona przez [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] skarga na ww. decyzję organu wojewódzkiego z dnia [...] października 2010 r. została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 kwietnia 2011r., w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 1467/10. Wyrokiem z dnia 6 września 2012 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 2128/11, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku sądu pierwszej instancji. Pismem z dnia 1 lipca 2015r., [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...], wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że wniesienie do organu administracji żądania stwierdzenia nieważności decyzji, od której skarga została wcześniej oddalona prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego rodzi konieczność wstępnego zbadania przez ten organ przede wszystkim tego, czy nie zachodzi przedmiotowa przyczyna niedopuszczalności jego merytorycznego rozpoznania łącząca się z faktem oceny prawnej sądu o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Dokonanie tego rodzaju ustalenia będzie na ogół wymagało zapoznania się z uzasadnieniem zapadłego wyroku, po to by stwierdzić czy składniki oceny prawnej sądu posiadającej przymiot powagi rzeczy osądzonej czynią żądanie niedopuszczalnym (por. uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 6/09, (w:) ONSAiWSA 2010. Nr 2. poz. 18). W związku z powyższym, po wydaniu przez sąd administracyjny wyroku oddalającego skargę na decyzje administracyjną zasadniczo niedopuszczalne jest prowadzenie przez organy administracji postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tejże decyzji i podważanie ustaleń dokonanych przez Sąd. Stosownie do treści art. 170 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby". Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzja była kontrolowana przez sąd administracyjny, który oddalając skargę badał nie tylko zarzuty przedstawione przez stronę w skardze, ale kierując się dyspozycją art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z urzędu poddał ocenie wszystkie inne okoliczności w sprawie, dokonując oceny zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z przepisami prawa materialnego, jak również prawidłowości przyjętej przez organ procedury. Sąd oddalając skargę uznał, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r., znak: [...] odpowiada prawu, co podkreślono w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 kwietnia 2011r. Organ przywołał utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd - oddalenie skargi na niezgodność decyzji z prawem zamyka organowi administracyjnemu drogę do stwierdzenia nieważności decyzji, ze względu na związanie go oceną prawną zawartą w wyroku sądu. Próby zaś stwierdzenia nieważności decyzji kontrolowanej już przez sąd - oddalający skargę na niezgodność tej decyzji z prawem - są zaś w istocie, w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego niedopuszczalną ingerencją w prawomocne orzeczenie sądu (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w Warszawie z dnia 10 listopada 2004 r.. sygn. akt: IV SA 1849/03, LEX nr 164517). Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w okolicznościach sprawy niniejszej, z uwagi na związanie wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18kwietnia 2011 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 1467/10, oraz wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt II OSK 2128/11, należało odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r., znak: [...]. Zgodnie z art. 61 a § 1 k.p.a.: gdy żądanie, o którym mowa w ww. przepisie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, zapadło zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2015r., znak : [...], którym organ utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie podjęte w opisanym powyżej postanowieniu z dnia [...] lipca 2015r. W uzasadnieniu organ podtrzymał też wcześniejszą argumentację, co do zasadności podjętego rozstrzygnięcia. Dodatkowo organ stwierdził, że okoliczność podniesiona przez stronę - brak odniesienia się w ww. wyroku oddalającym skargę, do zagadnienia niewykonalności decyzji nie może stanowić podstawy do wszczęcia postępowania nieważnościowego wobec decyzji skontrolowanej przez Sąd. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wniosła [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, mające wpływ na wynik sprawy, a to: 1. art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zbadanie istniejącego w sprawie materiału dowodowego (w tym treści uzasadnień wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 kwietnia 2011 sygn. akt li SA/Kr 1467/10 oraz Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 06.09.2012 do sygn.. akt II OSK 2128/11) i w konsekwencji bezzasadne przyjęcie, że zakres rozpoznania przesłanek ważności decyzji dokonany w toku dotychczasowego postępowania sądowo - administracyjnego obejmował wszystkie aspekty legalności decyzji, co uniemożliwia stwierdzenie nieważności decyzji, bez analizy czy obecnie strona formułuje inne - niż poruszone w treści uzasadnień wyroków - przesłanki, 2. art. 61 a w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1, w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., a także art. 170 w zw. z art. 171 p.p.s.a. poprzez ich błędne zastosowanie i wydanie - w wyniku ponownego rozpoznania sprawy - postanowienia utrzymującego w mocy postanowienie wcześniejsze o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, pomimo iż w sprawie brak jest tożsamości przesłanek obecnie zgłoszonych jako podstawa stwierdzenia nieważności decyzji i tych rozpatrywanych dotychczas przez sądy administracyjne. Nieprawidłowo zinterpretowano przy tym treść art. 170 w zw. z art. 171 p.p.s.a., z których wynika, iż związanie treścią wyroku i zakres powagi rzeczy osądzonej ograniczone są do tego co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozpoznania. 3. art. 158 § 1 w zw. z art. 126 k.p.a., w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 61 a k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, objawiające się utrzymaniem w mocy postanowienia o odmowie wszczęcia postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności. Wskazując na powyższe podstawy zaskarżenia, na podstawie art. 145 § 1 i art. 145 a p.p.s.a. wniesiono o: uchylenie ww. postanowienia i poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] lipca 2015 r. w całości i zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji w niniejszej sprawie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej spółki kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego wraz z opłatą skarbową 17 zł. W uzasadnieniu skargi podniesiono w szczególności, że należy zwrócić uwagę na orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym także cytowaną przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r. do sygn. akt I OPS 6/09, które wskazuje, że sam fakt, iż dana decyzja była już badana przez sądy administracyjne, nie wyklucza możliwości wszczęcia postępowania o stwierdzenie jej nieważności. Jeśli oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia innych niż obecnie wskazywane okoliczności (przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji), a brak wiedzy sądu o tych okolicznościach jest uzasadniony obiektywnymi względami, to należy dojść do wniosku, że rozpoznanie sądu kontrolującego daną decyzje nie objęło wskazywanych aktualnie przesłanek nieważności. W niniejszej sprawie, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaniechał tej analizy wykluczając możliwość wzruszenia przedmiotowej decyzji. Tymczasem przesłankami, na których opiera się strona składając powyższy wniosek są okoliczności, które nie mogły być znane sądom administracyjnemu rozpatrującym legalność decyzji z 2010. Strona powołuje się bowiem na niemożność wykonania decyzji (a więc jej niewykonalność - przesłanka nieważności wymieniona w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.) z uwagi na to, że jedyna techniczna możliwość rozbiórki przedmiotowego obiektu wymaga wyłączenia z ruchu ulicy [...] w [...], przy której usytuowany jest przedmiotowy budynek. Wyłączenie ruchu miało na celu zainstalowanie w pasie ulicy [...] dźwigu odpowiednich parametrów, w celu wykonania przez niego prac rozbiórkowych. Z uwagi na charakter, funkcje i rolę tej drogi, Komenda Miejska Policji w [...] pismem z dnia 3 grudnia 2013 r. (sporządzonym po uprawomocnieniu się wydanych w sprawie wyroków) nie wyraziła na to zgody. Nadto przeprowadzona później, (bo we wrześniu 2014 r.) analiza techniczna budynku i jego usytuowania potwierdziła, iż rozbiórka możliwa jest tylko przy użyciu dźwigu, a nadto, iż wykonanie rozbiórki może zagrażać bezpieczeństwu ludzi i mienia. Obie powyższe okoliczności uzasadniające niemożność wykonania decyzji istniały już w dacie wydania decyzji rozbiórkowej. Zdaniem skarżącej - w zestawieniu z treścią uzasadnienia wyroków z 18 kwietnia 2011r., oraz 6 września 2012r., wynika jasno, że ww. okoliczności nie były przedmiotem rozważań sądów administracyjnych orzekających dotychczas w przedmiotowej sprawie. Strona podnosiła wprawdzie niewykonalność decyzji nakazującej rozbiórkę, jednak chodziło jej wówczas wyłącznie o "blankietowy" charakter tej decyzji, a nie o faktyczną, techniczną i całkowicie obiektywną niemożliwość jej wykonania, o czym strona dowiedziała się dopiero kilka lat później. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentacje. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) stanowi, że uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego orzeczenia (decyzji bądź postanowienia) następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. dał wyraz stanowisku - zaskarżone i poprzedzające je postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego odpowiadają przepisom prawa, a zarzuty skargi nie są uzasadnione. W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że opisane powyżej wyroki, które kontrolowały decyzję objęta teraz wnioskiem skarżącej o stwierdzenie jej nieważności wywołują skutki, o których mowa w treści art. 170 p.p.s.a. W myśl tego przepisu prawomocne orzeczenie sądu wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Brzmienie tego przepisu musiało zatem uwarunkować treść rozstrzygnięcia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który zasadnie w oparciu o art. 61 a §1 k.p.a. odmówił wszczęcia postpowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Wynikająca z unormowania art. 170 p.p.s.a. prawomocność materialna co do zasady zamyka bowiem organom administracji publicznej oraz podmiotom posiadającym legitymację do uruchomienia nadzwyczajnego postępowania przed tymi organami możliwość stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Brak związania zarzutami i granicami skargi, o którym mowa w art. 134 § 1 p.p.s.a. oznacza, że sąd administracyjny miał nie tylko prawo, ale i obowiązek badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Jeżeli zatem sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, obowiązany był z urzędu wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, gdyż nie był związany granicami skargi, należy przyjąć, iż sąd ten dokonał kontroli decyzji również pod kątem istnienia wad kwalifikowanych. A skoro skarga została oddalona, to uprawnione jest twierdzenie, że zaskarżona decyzja była wolna od wad uzasadniających stwierdzenie jej nieważności w trybie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego. Opisane wyżej wyroki wywierają skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, w którym zostały wydane, a zasięgiem ich oddziaływania objęte zostało również przyszłe postępowanie administracyjne. Organy administracji publicznej są nimi związane, co wyłącza możliwość wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Sąd podkreśla - z uzasadnienia uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., wynika, że jedynie uwarunkowany względami obiektywnymi brak wiedzy sądu o okolicznościach sprawy istotnych dla wyniku postępowania spowoduje, że poza zakresem kontroli sądowej objętej powagą rzeczy osądzonej znajdzie się to, na co powoła się wnoszący żądanie. W takim wypadku prawomocny wyrok oddalający skargę na decyzję nie byłby przeszkodą dla przeprowadzenia postępowania w celu merytorycznego rozpoznania żądania złożonego do organu administracji. Sąd stwierdza - takie okoliczności nie mają miejsca w niniejszej sprawie. W szczególności analiza wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nie daje podstaw do przyjęcia, że w sprawie zaistniały okoliczności, które w świetle uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., I OPS 6/09 pozwalałaby na odstąpienie od zasady, że wyrok oddalający skargę na decyzję wydaną w trybie zwykłym stanowi przeszkodę do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności. Sąd pierwszej instancji kontrolujący decyzje rozbiórkową odniósł się do zarzutów formułowanych wówczas w skardze. Sąd, jak wskazano powyżej, nie był związany zarzutami. Uznając zatem, że decyzja nie narusza prawa ocenił w szczególności, że nie jest obarczona wadami kwalifikowanymi, o których mowa w zamkniętym katalogu art. 156 § 1 k.p.a. . I już tylko na marginesie niniejszego uzasadnienia Sąd wskazuje - decyzja rozbiórkowa może wywoływać dla jej adresata trudności związane z jej wykonaniem, ekonomiczne, techniczne ale te nie uzasadniają nigdy przesłanki niewykonalności decyzji w rozumieniu art. 156 §1 pkt 5 k.p.a.. Skarżący przywołał w niniejszej sprawie okoliczności wskazujące na brak możliwości wykonania decyzji przy przyjęciu założenia o koniecznym zamknięciu ruchy na drodze, przy której ma być realizowana rozbiórka. Przywołane okoliczności nie stanowią ani o prawnej ani o faktycznej niewykonalności decyzji. Niewykonalność prawna oznacza niemożność zastosowania się do decyzji z uwagi na istniejący w obowiązującym porządku prawnym zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostający w sprzeczności z wydaną decyzją. Natomiast niewykonalność faktyczna decyzji to trwała niemożność jej wykonania z pozaprawnych przyczyn obiektywnych o charakterze nieusuwalnym. Podkreślmy, chodzi o trwałą niemożność wykonania decyzji. Jest okolicznością powszechnie znaną to, że współczesna myśl inżynieryjna z pewnością tak jak znała metodę na wzniesienie tej nieskomplikowanej konstrukcji budynku (ok. 3.5m ponad poziom), tak znajdzie też właściwe rozwiązania na jej rozebranie i tym samym wykonanie decyzji. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.