VII SA/Wa 242/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek (spr), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Protokolant Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2007 r. sprawy ze skargi U.J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2006 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę budynku jednorodzinnego. skargę oddala. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2001 r. Nr [...] Wójt Gminy [...], działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu wniosku K. i A.S. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego ze szczelnym zbiornikiem ścieków we wsi J. na działce nr ew. [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, iż inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy L., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] października 1994 r. Decyzja została wydana w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] listopada 2000 r. Nr [...]. Odwołanie od w/w decyzji złożyła U.J., podnosząc, iż budowa zaprojektowanego budynku przy przewidzianym w projekcie budowlanym usytuowaniu na działce spowoduje, iż pomieszczenia mieszkalne w jej budynku będą pozbawione dopływu światła dziennego. Sytuacja taka jest niezgodna z przepisami art. 5 ust. 2 pkt 6 i ust. 2 pkt 2 lit. b oraz art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, które przy projektowaniu domu i wydawaniu pozwoleń na budowę nakazują uwzględniać ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, zaś wśród tych interesów jako jeden z głównych wymienia się dopływ światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi. U.J. wniosła o nakazanie inwestorom odsunięcia projektowanego budynku w kierunku ulicy [...], tak aby nie był on zlokalizowany bezpośrednio przy granicy jej działki. Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] listopada 2001 r. Nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. U.J. zaskarżyła niniejszą decyzję organu odwoławczego do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wyrokiem z dnia 15 lipca 2003 r. skarga niniejsza została oddalona. W wyniku skargi kasacyjnej U.J. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 października 2004 r. sygn. akt OSK 157/04 uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Wyrokiem z dnia 23 lutego 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 1726/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2001 r. Nr [...]. W ocenie Sądu wyjaśnienia wymagają sprzeczności pomiędzy rozstrzygnięciem o pozwoleniu na budowę a projektem budowlanym, dotyczące powierzchni zabudowy budynku objętej pozwoleniem. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał ponadto, by przy ponownym określaniu terenu biologicznie czynnego organ uwzględnił treść Rozporządzenia Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2000 r. zmieniającego Rozporządzenie Wojewody [...] z [...] sierpnia 1997 r. w sprawie utworzenia obszaru chronionego krajobrazu na terenie województwa [...]. Po ponownym rozpatrzeniu odwołania U.J. w związku z w/w wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] listopada 2006 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, Wojewoda [...] uchylił w całości decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2001 r. Nr [...] i umorzył postępowanie organu I instancji w sprawie wydania pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, iż przedmiotowa inwestycja została już częściowo zrealizowana na podstawie decyzji Wójta Gminy [...] z [...] sierpnia 2001 r. Fakt częściowego zrealizowania inwestycji potwierdza dokumentacja znajdująca się w aktach sprawy, w tym uzasadnienie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2003 r. Nr [...], z której treści wynika, iż "przeprowadzona została w dniach 8 i 16.05.2002 r. przez przedstawicieli organu nadzoru budowlanego I instancji kontrola budowy w/w budynku mieszkalnego. Z ustaleń zawartych w protokole wynika, że w dniu kontroli tj. 8.05.2002 r. wykonane były fundamenty budynku oraz zaawansowano roboty związane z murowaniem ścian zewnętrznych do wysokości stropu". Wojewoda [...] wskazał, iż zgodnie z przyjętym orzecznictwem sądów administracyjnych w sytuacji, gdy roboty budowlane zostały już rozpoczęte, prowadzenie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę jest zbędne. Z tego względu wobec częściowego wykonania inwestycji i związanej z tym bezprzedmiotowości postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, organ odwoławczy uchylił decyzję udzielającą pozwolenia na budowę i umorzył postępowanie organu I instancji. Skargę na powyższą decyzję Wojewody [...] złożyła U.J., zaskarżając decyzję w części umarzającej postępowanie i zarzucając organowi naruszenie prawa poprzez przyjęcie, że częściowa realizacja inwestycji w trakcie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę czyni to postępowanie bezprzedmiotowym, a także poprzez orzekanie z pominięciem ocen i wskazówek prawnych zawartych w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zdaniem skarżącej przywołane przez Wojewodę [...] orzeczenia sądów administracyjnych stwierdzające, że zrealizowanie inwestycji czyni bezprzedmiotowym postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę dotyczą całkowicie odmiennego aniżeli w niniejszej sprawie stanu faktycznego i prawnego. Odnoszą się one bowiem do sytuacji, gdy inwestor przystąpił do budowy w ogóle bez pozwolenia na budowę, tymczasem K. i A.S. posiadali pozwolenie na budowę udzielone przez Wójta Gminy [...]. Skarżąca podniosła, iż Wojewoda [...] był z mocy art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi związany wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lutego 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 1726/04 stwierdzającym, że pozwolenie na budowę nie może pozostać w obrocie prawnym, gdyż zatwierdza projekt budowlany na budynek o rozmiarach nieustalonych i nakazującym organowi uwzględnić przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przepisy Rozporządzenia Wojewody [...] z 31 sierpnia 2000 r., w tym zawarte w nim regulacje odnoszące się do powierzchni biologicznie czynnej. Zdaniem skarżącej w świetle tego wyroku uchylenie przez Wojewodę [...] pozwolenia na budowę, choć wadliwie uzasadnione, jest merytorycznie słuszne, natomiast nie znajduje uzasadnienia umorzenie postępowania wobec braku koniecznej przesłanki bezprzedmiotowości. U.J. podniosła, iż stwierdzenie przez nadzór budowlany częściowego wykonania robót budowlanych nie jest przesłanką do umorzenia postępowania, lecz winno skutkować uruchomieniem trybu postępowania określonego w art. 36a Prawa budowlanego. Pełnomocnik skarżącej adw. J.Z. w trakcie rozprawy zmodyfikował skargę, wnosząc o uchylenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji i ewentualnie o uchylenie decyzji w części umarzającej postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Sąd administracyjny właściwy jest do kontroli decyzji administracyjnych tylko w oparciu o kryterium legalności, a więc zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi przez Sąd następuje więc jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły i w związku z tym skarga nie mogła zostać uwzględniona. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd (podzielany przez skład orzekający w niniejszej sprawie), że możliwe jest zaskarżenie przez stronę (i uchylenie przez sąd) decyzji administracyjnej jedynie w części dotyczącej jej uzasadnienia, jednakże stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie zarówno treść sentencji, jak i uzasadnienie decyzji organu odwoławczego jest merytorycznie trafne. Zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja o udzieleniu pozwolenia na budowę może więc dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych, nie jest natomiast jej celem dokonywanie oceny prawidłowości robót już wykonanych (kontrola realizacji inwestycji należy do właściwości organów nadzoru budowlanego). Pozwolenie na budowę jest rozstrzygnięciem administracyjnym, kończącym postępowanie toczące się przed organem administracji architektoniczno-budowlanej, które ma na celu zbadanie, czy projektowana inwestycja nie będzie naruszała takich wartości jak np.: ochrona środowiska, krajobrazu, bezpieczeństwo, ochrona dóbr kultury oraz prawa osób trzecich. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowana jest konsekwentnie zasada, w myśl której w sytuacji, gdy roboty budowlane zostały rozpoczęte (nawet jeśli nie została wykonana całość tych robót), brak jest podstaw do wydawania decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę, postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę jest bezprzedmiotowe i winno w tym zakresie, z mocy art. 105 § 1, ulec umorzeniu (por. wyrok NSA w Warszawie z 22 lipca 1998 r. IV SA 1454/96 LEX nr 45731, wyrok NSA w Warszawie z 22 października 1998 r. IV SA 1860/96 LEX nr 43753, wyrok NSA z 7 grudnia 2005 r. II OSK 910/05 LEX nr 188797, wyrok NSA w Warszawie z 15 listopada 2000 r. IV SA 1164/98 LEX nr 53387, wyrok WSA w Warszawie z 15 grudnia 2005 r. VII SA/Wa 1349/05 LEX nr 196268). Zatem wydanie decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę po rozpoczęciu realizacji inwestycji nie miałoby żadnego oparcia w przepisach Prawa budowlanego i decyzja taka, jako wydana z rażącym naruszeniem prawa kwalifikowałaby się z mocy art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego do stwierdzenia jej nieważności. Wbrew wywodom skargi bezprzedmiotowość postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę spowodowana uprzednim rozpoczęciem robót budowlanych przez inwestora dotyczy zarówno sytuacji, gdy inwestor w ogóle nie dysponował pozwoleniem na budowę, jak i sytuacji, gdy wprawdzie uzyskał pozwolenie na budowę, jednakże przystąpił do robót budowlanych objętych tym pozwoleniem przed uzyskaniem przez decyzję przymiotu ostateczności. W odniesieniu do twierdzeń skarżącej o naruszeniu przez organ art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) stwierdzić należy, że zarzut ten jest niezasadny, organ odwoławczy nie kwestionuje w żaden sposób wniosków, jakie zostały zawarte w wyroku z dnia 23 lutego 2005 r. VII SA/Wa 1726/04. Wyrok Sądu nie zwalniał Wojewody [...] od obowiązku uwzględnienia tej okoliczności, że pomimo braku ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę inwestycja została w znacznej części zrealizowana. Organ odwoławczy nie mógł kontynuować postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, skoro roboty budowlane objęte wnioskiem o pozwolenie na budowę zostały już podjęte. Niezrozumiały jest natomiast zarzut skarżącej, iż Wojewoda [...] – zamiast umorzyć postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę - winien był uruchomić tryb przewidziany w art. 36a Prawa budowlanego. Koniecznym jest w tym miejscu wyjaśnienie, iż postępowanie administracyjne wszczyna się w zasadzie na żądanie strony, która w swym wniosku podaje jego przedmiot i zakres postępowania administracyjnego. Decyzja administracyjna – zgodnie z art. 104 kpa – rozstrzyga sprawę co do jej istoty w granicach żądania określonego przez strony. Bezsporne jest, że wnioskiem wszczynającym postępowanie był wniosek inwestorów K. i A.S. o udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego ze szczelnym zbiornikiem ścieków we wsi J. na działce nr ew. [...] i tylko w tym zakresie Wojewoda [...] rozpoznający odwołanie U.J. od decyzji Wójta Gminy [...] mógł orzekać, nie mógł wykraczać poza zakres postępowania wyznaczony złożonym wnioskiem. Pamiętać przy tym należy, że organ odwoławczy uchylając decyzję I instancji i orzekając co do istoty sprawy nie może rozstrzygać w oparciu o inny przepis prawa materialnego, aniżeli wcześniej organ I instancji w uchylonej decyzji, gdyż w przeciwnym razie uległby zmianie przedmiot postępowania administracyjnego i decyzja taka naruszałaby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Przepisy art. 28–36 Prawa budowlanego, w oparciu o które orzekał Wójt Gminy [...] regulują postępowanie wszczynane na wniosek strony ubiegającej się o udzielenie pozwolenia na budowę obiektu budowlanego, przepis art. 36a ustawy dotyczy natomiast kolejnego etapu – realizacji inwestycji na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i sytuacji, gdy inwestor odstąpił w sposób istotny od zatwierdzonego projektu budowlanego - tak więc są to dwie zupełnie różne instytucje, tym bardziej więc zarzut skarżącej jest niezrozumiały. Na marginesie warto dodać, iż odstępstwa dokonane w trakcie budowy bez uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę skutkują wszczęciem procedury określonej w art. 51 Prawa budowlanego i dopiero wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji określonej w ust. 1 pkt 3 tego przepisu rodzi po stronie organu, który wydał pozwolenie na budowę obowiązek jego uchylenia na podstawie art. 36a ust. 2 ustawy. Podkreślenia jednocześnie wymaga, że umorzenie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę przez organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wyklucza przeprowadzenia przez właściwy organ, a więc przez organ nadzoru budowlanego, postępowania dotyczącego legalności wykonanych robót. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja odpowiada prawu, wobec czego, na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji.