VII SA/Wa 2421/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Asesor WSA Paweł Groński, , Protokolant Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] maja 2005 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za brak nadzoru nad działalnością NFZ. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Ministra Zdrowia na rzecz skarżącego M. K. kwotę 670 zł (sześćset siedemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 1339/05 oddalającym skargę M. K. na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za brak nadzoru nad działalnością Narodowego Funduszu Zdrowia wyrokiem z dnia 12 października 2006r. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Sądy orzekały na podstawie następującego stanu faktycznego: W dniu [...] lutego 2005 r. Minister Zdrowia, działając na podstawie art. 167 i art. 181 ust. 2 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych wydał decyzję nakładającą na M. K., Zastępcę Prezesa ds. [...] NFZ, karę pieniężną w wysokości 13.642,59 zł. W uzasadnieniu tej decyzji organ podniósł, że w związku z prowadzonym postępowaniem w sprawie wyjaśnienia nieprawidłowości zaistniałych przy udzielaniu świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie hemodializ przez Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej (dalej: SPZOZ) w K., powzięte zostały informacje świadczące o braku należytego nadzoru nad procesem kontroli realizacji umów o udzielanie świadczeń zdrowotnych i monitorowania wykonywania świadczeń zdrowotnych. Analiza sytuacji w SPZOZ w K. wykazała, że na skutek braku odpowiednich uregulowań o charakterze wewnętrznym w NFZ w tym zakresie, zignorowany został sygnał o zaistniałych, istotnych nieprawidłowościach. Organ stwierdził brak nadzoru nad leżącymi w kompetencjach skarżącego obszarami działalności Funduszu, co stanowiło naruszenie art. 43 ust. 6 pkt 2 ustawy z 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia (Dz. U. Nr 45, poz. 391 ze zm., dalej: ustawa o NFZ) oraz § 8 ust. 2 Statutu Narodowego Funduszu Zdrowia nadanego rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z 28 marca 2003 r. w sprawie nadania statutu Narodowego Funduszu Zdrowia (Dz. U. Nr 55, poz. 481, dalej: Statut NFZ). M. K. zwrócił się do Ministra Zdrowia z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W dniu [...] maja 2005 r. Minister Zdrowia częściowo zmienił swoje rozstrzygnięcie lecz utrzymał w mocy karę pieniężną w wysokości jednomiesięcznego wynagrodzenia tj. w wysokości 13.642,59 zł. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. K. zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów - art. 6, 77 , 78 § 1 i 107 § 3 k.p.a. Skarżący podniósł, że organ nie wskazał okresu, w jakim miał wystąpić brak nadzoru i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 stycznia 2006 r. skargę oddalił, uznając że nie zasługuje ona na uwzględnienie. W obszernym uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił motywy swojego rozstrzygnięcia stwierdzając m. innymi, że : - prawidłowe były ustalenia organu, że bezpośrednim skutkiem zaniechań skarżącego było zaistnienie sytuacji, w której działania poszczególnych Oddziałów Wojewódzkich w tym zakresie nie były odpowiednio nadzorowane i koordynowane, a działania inicjowane przez Centralę miały charakter czynności doraźnych. Zaniechania stworzenia rozwiązań systemowych potwierdziły kontrole stacji dializ przeprowadzone w lipcu i sierpniu 2004 r. u określonych świadczeniodawców oraz poszczególne postępowania kontrolne przeprowadzone przez oddziały wojewódzkie. Przedłożone dokumenty z przeprowadzonych kontroli świadczą o niestosowaniu przepisów Regulaminu obowiązującego w Funduszu. Sąd stwierdził, że przedmiotem postępowania objętego zaskarżoną decyzją było zbadanie wykonywania przez skarżącego obowiązków w zakresie nadzoru, stworzenia generalnych mechanizmów umożliwiających przegląd realizacji umów w dużej skali, nie zaś zbadanie sposobu przeprowadzenia określonego rodzaju kontroli. Brak procedur umożliwiających działanie w skali całego NFZ powodował podejmowanie działań, które nie mogły skutkować wypracowaniem mechanizmów zapobiegających. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego niezasadne były zarzuty skarżącego dotyczące braku sprecyzowania okresu, w którym wystąpiły naruszenia, w relacji do daty ukarania i zmienionych w tym czasie przepisów prawa. Zdaniem Sądu decyzja wyraźnie wykazywała ten okres, tj. od momentu powołania skarżącego na stanowisko Zastępcy Prezesa NFZ do momentu wszczęcia postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził również, że bezzasadne są zarzuty naruszenia procedury, bowiem organy działały na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dacie orzekania. Z tego też powodu, zdaniem Sądu, zarzut naruszenia art. 6 k.p.a. nie może być uwzględniony. Uchylając zaskarżony wyrok Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił powyższego stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego stwierdzając w uzasadnieniu, że uzasadnione były zarzuty skargi kasacyjnej dot. naruszenia przepisów postępowania przez Ministra Zdrowia, których Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zakwestionował a które polegały na niedopuszczeniu dowodów przedłożonych przez skarżącego, braku ustalenia, czy dana okoliczność została udowodniona, jak również wybiórczego potraktowania i braku oceny dowodów przedłożonych przez skarżącego. Dotyczy to m.in. ustalenia stanu rzeczy, jaki miał miejsce w czasie realizacji umowy w K., albo uznania projektów protokołów pokontrolnych jako gotowych protokołów. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Sąd powinien się zatem odnieść do zarzutów zawartych w skardze i w dalszych pismach procesowych, a niezależnie od nich dokonać z urzędu oceny całokształtu postępowania administracyjnego prowadzonego przez Ministra Zdrowia i jego wyników znajdujących wyraz w zaskarżonej decyzji i jej uzasadnieniu. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny biorąc pod uwagę opisany stan sprawy oraz zawarte w wyroku NSA wytyczne ponownie rozpoznał skargę M. K. na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za brak nadzoru nad działalnością Narodowego Funduszu Zdrowia Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Na wstępie należy podnieść, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydając niniejszy wyrok był związany wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] października 2006r., którym to uchylono wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 1339/05 oddalającym skargę M. K. na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za brak nadzoru nad działalnością Narodowego Funduszu Zdrowia. Jak wynika z treści art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej p.p.s.a.), ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Związanie samego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w rozumieniu powyższego przepisu oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku (zob. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2006r., sygn. akt I FSK 506/05, Nr LEX 187499). Ocena prawna, do której ma obowiązek zastosować się sąd - w rozumieniu omawianego przepisu - to wyjaśnienie przez sąd istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku, a więc nie tylko sama wykładnia w ścisłym tego słowa znaczeniu. Ocena ta może odnosić się do przepisów prawa materialnego, jak i prawa procesowego (por. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 marca 2004r., sygn. akt IV SA 3103/02, Nr LEX 158937). W przedmiotowej sprawie Sąd kontrolował legalność decyzji administracyjnej Ministra Zdrowia z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej w wysokości 13.642,59 zł za brak nadzoru nad działalnością Narodowego Funduszu Zdrowia Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, organ prowadzący postępowanie jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Organ nie może przerzucić na stronę ciężaru zbierania dowodów. Z kolei, dowody przedłożone przez stronę powinny zostać starannie rozpatrzone przez organ. Z akt sprawy administracyjnej wynika, że skarżący przedstawił organowi obszerny zestaw dokumentów. W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Ministra Zdrowia z dnia z dnia [...] maja 2005 r. oraz poprzedzająca ją decyzja tego samego organu - naruszają prawo. Przedmiotowe decyzje organów obu instancji naruszają - zdaniem Sądu -przepisy postępowania administracyjnego wyrażone w art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie niezależnie od powyższych uchybień, organ dopuścił się w toku postępowania administracyjnego naruszenia zasady pogłębiana zaufania obywateli . do organów państwa wyrażoną w art. 8 k.p.a. Z zasady wyrażonej w tym przepisie wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności (art. 6 k.p.a.). Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku tak ukształtowanego postępowania mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Zdaniem Sądu zasadzie takiej nie odpowiada takie prowadzenie postępowania administracyjnego, w którym organy prowadzące postępowanie, bez wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, uwzględniają tylko jeden z wchodzących w grę interesów, nie ustosunkowując się do zgłaszanych w toku postępowania twierdzeń i wniosków stron reprezentujących inne interesy. Ponadto w ocenie Sądu spełnienie normy wynikającej z przepisu art. 8 k.p.a. wymaga prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby w szczególności w uzasadnieniu decyzji przekonać stronę, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody. W uzasadnieniu decyzji organ powinien zatem wskazać dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności (art. 107 § 3 k.p.a.). W kontekście powyższych wywodów, Istotnym w sprawie jest ustalenie okresu w jakim skarżący miał się dopuścić naruszenia prawa uzasadniającego nałożenie kary pieniężnej. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał w uzasadnieniu, że trafny jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący nieprecyzyjnego wyznaczenia okresu, w jakim skarżący miał się dopuścić naruszenia prawa uzasadniającego nałożenie kary pieniężnej. Sąd I instancji ustalił ten okres, powołując się na zaskarżoną decyzję, na czas od momentu powołania skarżącego na stanowisko Zastępcy Prezesa NFZ do momentu wszczęcia postępowania administracyjnego. W świetle akt administracyjnych byłby to okres od [...] marca 2004 r. do [...] listopada 2004 r. tymczasem w zaskarżonej decyzji okres ten nie został bezpośrednio określony, natomiast w pierwszej decyzji Ministra Zdrowia z [...] lutego 2005 r. jest mowa o okresie [...] marca 2004 r. - [...] września 2004 r. Zagadnienie ustalenia precyzyjnego okresu, w którym miało miejsce naruszenie przepisów prawa zarzucane skarżącemu, jest istotne dla oceny dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny kontroli decyzji Ministra Zdrowia z dwóch powodów: po pierwsze, stawia to pod znakiem zapytania dopuszczalność posługiwania się przez organ danymi statystycznymi odnoszącymi się zbiorczo do I i II półrocza 2004 r. po drugie, należy uwzględnić okoliczność, że od 1 października 2004 r. obowiązywała już ustawa o świadczeniach zdrowotnych oraz nowy statut NFZ, wprowadzony rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z 29 września 2004 r. w sprawie nadania statutu Narodowemu Funduszowi Zdrowia (Dz.U., Nr 213, poz. 2161). Wskazać przy tym należy, że nowe przepisy, obowiązujące w kilku ostatnich tygodniach przed wszczęciem postępowania administracyjnego ograniczały, w porównaniu z przepisami poprzednimi, pozycję Zastępcy Prezesa NFZ. Z treści zaskarżonych decyzji nie wynika, czy te okoliczności były brane pod uwagę. Biorąc powyższe pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny, będąc związanym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, na podstawie art. 145 §1 pkt.1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.