VII SA/Wa 2422/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.), , Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej E. K. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Starosta [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt. 4, art. 147. art. 148, art. 149 i art. 150 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego /Dz. U. z 2000 roku Nr 98. poz. 107 z późniejszymi zmianami/ zwanej dalej k.p.a. postanowieniem Nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. na wniosek E. K. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty [...] Nr [...] z dnia z [...] maja 2010 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą M. i A. M. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz bezodpływowego zbiornika na nieczystości płynne z lokalizacją na działce nr ew. [...] obręb [...] przy ul. [...] w [...]. E. K. żądając wznowienia postępowania zakończonego ww. decyzją Starosty [...] podnosiła, że nie uczestniczyła w postępowaniu administracyjnym oraz że zatwierdzony projekt budowlany jest niezgodny z planem zagospodarowania przestrzennego bowiem w uzasadnieniu decyzji brak jest ustaleń co do łącznej powierzchni budynku i powierzchni działki zajętej przez budynek i szambo oraz konieczne dojścia i dojazd, a także terenu niezbędnie odlesionego tak aby budynek mógł funkcjonować. Starosta [...],decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. odmówił uchylenia, na wniosek E. K., ostatecznej decyzji Starosty [...] Nr [...] z [...] maja 2010 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. i A. M. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz bezodpływowego zbiornika na nieczystości płynne z lokalizacją na działce nr ew. [...] obręb [...] przy ul. [...] w [...] z uwagi na brak uchybień i nieprawidłowości przy wydawania pozwolenia na budowę. Odnosząc się do zasadności uwzględnienia E. K. jako strony postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę dla w/w zamierzenia, organ stwierdził, że nie ma podstaw do uznania jej za stronę, gdyż z zatwierdzonego przedmiotową decyzją projektu zagospodarowania terenu wynika, iż projektowany budynek usytuowany będzie ścianami z otworami okiennymi lub drzwiowymi w odległości ok. 7,5 m zwróconymi w stronę granicy bezpośrednio sąsiadujących działek, co nie narusza przepisu § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75 poz. 690 z późn. zm.). Wojewoda [...] decyzją z [...] kwietnia 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] stycznia 2011 r. wskazując w uzasadnieniu, że pozwolenie na budowę zostało wydane inwestorowi, który spełniał warunki określone przepisami ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623), w tym w art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] maja 2003 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] etap III A (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] z 2003 r. poz. [...]) działka nr [...] położona jest w terenie oznaczonym symbolem – [...]. Dla jednostki terenowej [...] ustala się, że przeznaczeniem podstawowym jednostki terenowej jest las z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, realizowanej w formie zabudowy wolnostojącej lub bliźniaczej. Inwestor posiadał pozytywną decyzję Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. zezwalającą na wyłączenie gruntów leśnych z produkcji dla przedmiotowej działki nr [...] obr. [...] oraz informującą, iż realizacja przedmiotowej inwestycji jest zgodna z planem. E. K. w skardze skierowanej do Sądu zarzuciła zaskarżonej decyzji Wojewody [...] naruszenie przepisów: art. 107 § 3 k.p.a., art. 34, 35 ust. 1 Prawa budowlanego nadto przepisów ustawy z dn. 27 marca 2007 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy z dn. 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska. Zdaniem strony skarżącej uzasadnienia decyzji organów administracyjnych I i II instancji naruszają art. 107 § 3 k.p.a. – nie zawierają ustalenia faktów w związku z zarzutami wskazywanymi w skardze o wznowienie postępowania. Ponadto w uzasadnieniu brak jest ustaleń w zakresie pozostawienia 80% powierzchni biologicznie czynnej. Zdaniem strony nie została zachowana norma pozostawienia 80% powierzchni biologicznie czynnej. Strona skarżąca wskazała, że projekt zabudowy działki nr [...] przewiduje wybudowanie budynku o wysokości 11 m, podczas gdy budynek na sąsiadującej działce ma wysokość 6,5 m. Projekt zabudowy działki nr [...] nie tylko jest niezgodny z planem zagospodarowania przestrzennego, ale również nie uwzględnia zasad ładu urbanistycznego skoro sytuuje obok siebie dwa tak różne budynki co do wysokości i kubatury. Stąd strona wywodzi swój interes prawny, bowiem decyzja administracyjna o zabudowie działki nr [...] narusza jej prawo jakim jest prawo własności i związane z nim prawo do korzystania z nieruchomości. Stwierdza ponadto, że wartość rynkowa jej działki znacznie się obniżyła wskutek przytłaczającej i nieprzyjaznej zabudowy działki nr [...], odbierającej jej dotychczasowe walory. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 grudnia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1399/11 oddalił skargę. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 16 grudnia 2011 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła E. K., zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparła na zarzutach: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego art. 6 ust 1 i 2 pkt 2 ustawy z dn. 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 32 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, § 39 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz prawa miejscowego, jakim jest plan zagospodarowania przestrzennego miasta [...] zatwierdzony uchwałą z dnia [...] maja 2003 r., etap III A § 176 ust. 2 pkt 4 – przez błędną wykładnię wyżej wymienionych przepisów i uznanie, że projekt budowlany spełnia warunek zachowania 80% powierzchni biologicznie czynnej, gdy warunek ten w istocie nie został spełniony, co doprowadziło do przekroczenia przez projektowaną zabudowę 80% powierzchni biologicznie czynnej działki nr [...]; 2) naruszenie art. 34 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – przez nieuwzględnienie tych przepisów, gdy zachodziła konieczność ich zastosowania, co spowodowało naruszenie ładu przestrzennego, prowadząc do zaprojektowania budynku mieszkalnego dwa razy wyższego i znacznie obszerniejszego niż zabudowa sąsiednia; 3) naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, art. 32 i art. 64 Konstytucji RP, art. 140 k.c. i art. 144 k.c. – przez całkowite pominięcie tych przepisów, co spowodowało naruszenie chronionych prawem dóbr skarżącej: – przez Konstytucję RP: zasadę równości obywateli wobec prawa i ochrony własności osób trzecich w procesie inwestycyjnym; – przez Prawo budowlane i Kodeks cywilny: poszanowania interesów skarżącej wynikających z prawa do korzystania z jej własności. Naruszenie wyżej wymienionych przepisów doprowadziło do takiego ograniczenia korzystania z nieruchomości skarżącej, iż została ona pozbawiona prawa do prywatności; 4) naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego przez błędną wykładnię tego przepisu i uznanie, że projekt budowlany był kompletny, gdy w istocie projekt ten nie zawierał istotnych elementów, co spowodowało naruszenie ładu przestrzennego w wymiarze architektonicznym i urbanistycznym oraz naruszenie uzasadnionych interesów osób trzecich; 5) naruszenie przepisów postępowania art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 145 § 1 pkt 1 b) i c), art. 107 § 3 k.p.a. przez pominięcie w uzasadnieniu wyroku większości zarzutów skarżącej i braku ich rzetelnej analizy oraz ocena, że uchybienia w tym zakresie w uzasadnieniach decyzji organów administracyjnej I i II instancji nie miały wpływu na wynik sprawy, wskutek czego niewłaściwie oceniono materiał dowodowy i oddalono skargę; 6) rażące naruszenie przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 7, 8, 77 § 1 k.p.a. – przez bezpodstawne przyjęcie w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że organy administracji rzetelnie zgromadziły pełny materiał dowodowy i na jego podstawie dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, gdy w istocie materiał dowodowy nie był zupełny ani prawidłowo oceniony, wskutek czego skarga została oddalona, a decyzje administracyjne wydane w I i II instancji zostały utrzymane w mocy. Na tych podstawach wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej, wyrokiem z dnia 8 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1078/12 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że Sąd I instancji pominął regulację prawną konsekwencji wadliwości procesowej, która jeżeli wystąpiła w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, nakazuje ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę. Przy ponownym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy postępowanie nie jest ograniczone tylko do naruszenia wycinkowych regulacji pozwolenia na budowę, a sprawa wymaga również rozpoznania z punktu widzenia naruszenia interesów osób trzecich. Skarżąca powołuje się na naruszenie interesu prawnego wskazując naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). W tym zakresie Sąd nie przeprowadził oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Powołanie się ogólnikowe w uzasadnieniu przez Sąd, że organ odwoławczy w ramach swoich uprawnień kontrolnych dokonał oceny materiału dowodowego pod względem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami prawa, w tym art. 32, 34, 35 ustawy Prawo budowlane nie pozwala na ocenę prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. NSA uznał za wadliwe stanowisko Sądu, że organ odwoławczy w ramach swoich uprawnień kontrolnych nie naruszył przepisów prawa. Organ odwoławczy obowiązany jest, w wyniku wniesienia odwołania, ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę, a nie dokonać kontroli. Tym samym uznał za zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 k.p.a. NSA podkreślił, że ponownie rozpoznając sprawę w trybie wznowienia postępowania obowiązują takie same reguły jak w postępowaniu zwykłym. Nie można ocenić prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego przy braku ustaleń stanu faktycznego, jak i w przypadku ustaleń ograniczonych nie obejmujących pełnego hipotetycznego stanu faktycznego, wynikającego ze złożonej regulacji w przepisach prawa przesłanek udzielenia pozwolenia na budowę. Z zasady trwałości nie można wyprowadzać odstępstwa od związania zasadą praworządności w nadzwyczajnych trybach postępowania. Instytucja wznowienia postępowania jest gwarancją realizacji zasady praworządności, co oznacza, że kwalifikowane naruszenie przepisów prawa procesowego nakłada obowiązek pełnego ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził wadliwość uzasadnień decyzji organu I i II instancji oraz brak pełnego materiału dowodowego, które nie pozwalają na ocenę, czy decyzje są zgodne z przepisami prawa materialnego (art. 32, art. 34, art. 35 ustawy – Prawo budowlane). Na rozprawie w dniu [...] stycznia 2014 r. pełnomocnik uczestnika postępowania – inwestora podniosła, że to skarżąca w istocie narusza interes prawny sąsiada - inwestora, poprzez ograniczenie widoku, na dowód czego złożyła 11 zdjęć. Ponownie rozpatrując sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Ponadto, co wymaga podkreślenia, przedmiotowa sprawa zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę była już przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2011 r., (sygn. akt VII SA/Wa 1399/11) - uchylając i przekazując temu sądowi sprawę do ponownego rozpoznania, w swoim wyroku z dnia 9 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 1436/13 zawarł ocenę prawną. W myśl art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Badając skargę wg powyższych kryteriów Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie bowiem przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego, w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Naczelny Sąd Administracyjny postawił kilka zarzutów Sądowi I instancji, które polegały m.in. na niedostrzeżeniu przez niego naruszeń prawa dokonanych przez organy administracji publicznej, w szczególności art. 7, art. 8, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. Zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym wznowienia postępowania, umożliwiającym wzruszenie decyzji ostatecznych. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła , było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną wyczerpująco w przepisach prawa procesowego. Wszczęcie postępowania o wznowieniu postępowania rozpoczyna nowe postępowanie w stosunku do postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. W przedmiotowej sprawie, skarżąca żądając wznowienia zakończonego wydaniem przez Starostę [...] ostateczną decyzją z dnia [...] maja 2010 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą M. i A. M. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz bezodpływowego zbiornika na nieczystości płynne z lokalizacją na działce nr ew. [...] obręb [...] przy ul. [...] w [...] podniosła zarzut nie uczestniczenia w zakończonym postępowaniu. Naruszenie interesu prawnego upatrywała w naruszeniu art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). W tym zakresie zatem organy winny przeprowadzić ocenę zgodności z prawem kwestionowanej decyzji. Tymczasem organ I instancji ocenił interes prawny tylko z punktu spełnienia wymogów określonych w § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75 poz. 690 z późn. zm.) odnośnie minimalnych odległości projektkowanego budynku od granicy skarżącej. Organ odwoławczy wprawdzie uznał interes prawny skarżącej w żądaniu wznowienia postępowania ale w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonał tylko kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji, czym naruszył obowiązek ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Po wznowieniu postępowania należy ocenić w pełnym zakresie, czy udzielone pozwolenie na budowę zostało dokonane z poszanowaniem wszystkich regulacji, w tym wspomnanego ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., a więc ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę pozwolenia na budowę. Swoje rozstrzygnięcie organy winny uzasadnić stosownie do wymagań wskazanych w art. 107 § 3 k.p.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy ponownie ocenią prawidłowość wydanego pozwolenia na budowę, odniosą się do wszystkich zarzutów skarżącej i podejmą rozstrzygnięcie mając na uwadze powyższe uwagi Sądu oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. Jednocześnie rozstrzygając o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku, Sąd oparł się na dyspozycji przepisu art. 152 p.p.s.a. a o zwrocie kosztów postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a.