VII SA/Wa 2423/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska (spr.), , Sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant st. ref. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2015 r. sprawy ze skargi P G na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego oraz wykonania określonych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. ([...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 z 2013r., poz. 267), dalej kpa, po rozpoznaniu odwołań A R, A J, A R i A R - uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. ([...]) nakazującą P G wykonanie w zakreślonym terminie projektu zamiennego oraz wykonanie wyszczególnionych robót budowlanych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym bliźniaczym na działkach nr ew. [...] i [...] obr. ew. [...] przy ul. [...] w [...] i nałożył obowiązek sporządzenia i przedstawienia w podanym terminie projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót oraz nakazał wykonanie robót budowlanych w celu doprowadzenia ww. budynku mieszkalnego do stanu zgodnego z przepisami – zgodnie ze złożoną ekspertyzą. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji o zasadności zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego i konieczności wykonania zamiennej dokumentacji projektowej, uznał jednak za konieczne wydanie decyzji reformatoryjnej z uwagi na: niepełne wskazanie podstawy prawnej, skoro roboty zostały wykonane, to oprócz art. 51 ust. 1 pkt 3, winien być wymieniony także art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Podkreślił, że jakkolwiek ust. 7 nie odnosi się wprost do pkt 3 ust. 1 to jego zastosowanie jest w szczególności uzasadnione tym, iż umorzenie postępowania, wskutek braku ewentualnej możliwości procedowania w oparciu o tryb z art. 51 Prawa budowlanego pozostawiałoby sporne kwestie nierozstrzygnięte, co z punktu widzenia zasad postępowania administracyjnego praworządności byłoby nie do zaakceptowania; wskazany zakres robót budowlanych zmierzających do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem należało rozszerzyć o prace związane z wykonaniem przewodu kominowego kuchni (pkt. 10.8 ekspertyzy technicznej) oraz o wykonanie dodatkowych warstw przeciwwilgoceniowych w kotłowni i garażu (pkt. 10.8 ekspertyzy technicznej) Zdaniem organu pozostałe nieprawidłowości nie mogły być usunięte w tym trybie, gdyż dotyczą stanu technicznego obiektu. Ponadto [...]WINB, podzielił stanowisko przedstawione w ww. ekspertyzie, że z uwagi na koszty rozbiórek, wykonania od nowa instalacji i odtworzenia warstw podłogowych i braku zawilgocenia ścian, nie jest celowe nakazywanie wykonania pozostałych warstw izolacji przeciwwilgoceniowej w pokojach. Zaznaczył, że takie roboty należy bezwzględnie wykonać w garażu i kotłowni, ponieważ w tych pomieszczeniach poza posadzką betonową nie zostały wykonane pozostałe warstwy. Ponadto kwestia zgodności z przepisami wykonania kotłowni w garażu została wyjaśniona w opinii technicznej rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń pożarowych mgr inż. M J, który zaopiniował pozytywnie funkcjonowanie kotłowni w budynkach jednorodzinnych opalanych pelletami o mocy 18 kW, każda w połączeniu z garażowaniem jednego samochodu osobowego bez zamknięcia drzwiami wewnętrznymi wskazując, że spełnia to wymogi bezpieczeństwa pożarowego. Zasadna była również wymiana obecnych zbiorników na nieczystości ciekłe, bowiem rzeczoznawca mgr inż. M J stwierdził ich niezadowalający stan techniczny oraz niespełnienie warunków z § 35 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zgodnie z którym zbiorniki bezodpływowe na nieczystości ciekłe, doły ustępów nieskanalizowanych oraz urządzenia kanalizacyjne i zbiorniki do usuwania i gromadzenia wydalin pochodzenia zwierzęcego powinny mieć dno i ściany nieprzepuszczalne, szczelne przekrycie z zamykanym otworem do usuwania nieczystości i odpowietrzenie wyprowadzone co najmniej 0,5 m ponad poziom terenu. [...]WINB podkreślił, że w trakcie rozprawy administracyjnej w dniu 11 kwietnia 2013 r. strony wniosły o wydanie im przez inwestora P G atestu na szambo, a z uwagi na brak takiego atestu zgodziły się na wymianę zbiorników. Załączone później dokumenty, tj. kopie atestów higienicznych Narodowego Instytutu Zdrowia Publicznego nie dotyczą ww. zbiorników. Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ odwoławczy zwrócił uwagę, że postępowanie nadzoru budowlanego oraz postępowanie cywilne są odrębne i niezależne. Rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego zmierzają bowiem jedynie do doprowadzenia przedmiotowych budynków i zbiorników na nieczystości ciekłe, objętych jednym pozwoleniem na budowę do stanu zgodnego z przepisami stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Dlatego bez wpływu na wynik sprawy pozostawały rozstrzygnięcia przez sąd powszechny sporu, w tym wysokość odszkodowania na rzecz pozostałych stron. Organ zaznaczył, że to P G, jako jedyny inwestor, był odpowiedzialny za prawidłowe prowadzenie oraz zakończenie procesu inwestycyjnego. Dlatego też to on ponosi konsekwencje administracyjne, którymi było wybudowanie ww. obiektów w sposób istotnie odbiegający od warunków pozwolenia na budowę, niezgodnie z prawem oraz przedłożenie do zawiadomienia o zakończeniu robót niekompletnych dokumentów. Organ nie podzielił argumentów odwołania, poza kwestią nakazania wykonania prawidłowej wentylacji w kuchni. Podniósł, iż z uwagi na zastosowany tryb nie było prawnego upoważnienia do nakazania wykonania wszystkich napraw wskazanych w ekspertyzie technicznej, a pozostałe nieprawidłowości winny zostać zbadane w trybie art. 66 cyt. ustawy. Działając w oparciu o art. 36 a ust. 5 Prawa budowlanego, podzielając stanowisko projektanta, organ stwierdził, że likwidacja naczółków na dachu budynku jest istotnym odstępstwem od projektu zatwierdzonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] lutego 2009 r., ponieważ zmieniła się kubatura budynku. Pozostałe nieprawidłowości stwierdzone w pkt 9.1-pkt 9.36 uznano za nieistotne. Skargę na powyższą decyzję wniósł P G i domagając się jej uchylenia jako niezgodnej z przepisami prawa wskazał, że obowiązek wykonania robót budowlanych oraz projektu budowlanego zamiennego ciąży na pp. J i pp. R. Skarżący podniósł, że pp. R otrzymali 35000 zł odszkodowania w postępowaniu cywilnym w 2013 r. Nabywcy skorzystali z prawa obniżenia ceny, więc na skarżącym nie ciąży obowiązek jednoczesnego usunięcia wad. Otrzymali rekompensaty pieniężne za wady i niezgodności z projektem co zwalnia skarżącego z obowiązku usunięcia wad fizycznie. Ponadto, wnieśli o wszczęcie postępowania administracyjnego dopiero w czerwcu 2012 r., czyli po upływie ponad dwóch lat od odebrania od skarżącego budynku (przekazanie kupującym nastąpiło w grudniu 2009 r.). W trakcie odbioru przez profesjonalną firmę (odbiory mieszkania) zleconą przez nabywców w dniu [...] listopada 2009 r. sporządzono protokół odbioru, a skarżący wykonał naprawy wynikające z tego protokołu. Ponadto, w dniu sprzedaży kupujący otrzymali rekompensatę na pomniejszoną wielkość szamba, niż był w projekcie. Nabywcy od przekazania budynku znali doskonale stan i standard wykonania budynku, a nie są to wady ukryte. W dniu sprzedaży budynku, tj. [...] stycznia 2010 r. za zastrzeżenia co do wielkości szamba i porysowanych okien kupujący otrzymali 3000 zł rekompensaty, co potwierdza aneks z tego dnia, a innych zastrzeżeń kupujący nie mieli. Skarżący dodał, że został wkopany szczelny zbiornik i w starostwie powiatowym przedstawił jego atest. Obecni właściciele prawdopodobnie zrobili w nim otwory na odpływ z rynien. Poza tym oględziny szamba nastąpiły po prawie pięciu latach od oddania budynku nabywcom. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub istotnego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej ppsa. W świetle powołanych kryteriów skarga zasługiwała na uwzględnienie. Poddaną kontroli Sądu decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nakazującą skarżącemu wykonanie w zakreślonym terminie projektu zamiennego oraz wykonanie wyszczególnionych robót budowlanych w ww. budynku przy ul. [...] w [...] i nałożył obowiązek sporządzenia i przedstawienia w podanym terminie projektu budowlanego zamiennego, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót oraz nakazał wykonanie robót budowlanych w celu doprowadzenia opisanego obiektu do stanu zgodnego z przepisami – zgodnie ze złożoną ekspertyzą. Przypomnieć zatem trzeba, że w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego ustawodawca nałożył na organy administracji architektoniczno – budowlanej, w przypadku stwierdzenia istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę obowiązek nałożenia, co do zasady, na inwestora - określając termin jego wykonania - sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykowywanych robót budowlanych, oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Przepis ten znajduje więc zastosowanie wyłącznie w sytuacji, gdy właściwy organ ustali, że roboty budowlane realizowane na podstawie pozwolenia na budowę zostały wykonane z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę (por. NSA w wyrokach z dnia 7 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1723/07, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl i z dnia 8 stycznia 2010 r., II OSK 15/09 publ. LEX nr 597313). Tym samym możliwość nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem również uzależniona jest od stwierdzenia wykonania robót budowlanych z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, W przeciwnym bowiem przypadku, tj. braku podstaw do żądania przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, przy jednoczesnym stwierdzeniu potrzeby wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem właściwym trybem będzie tryb przewidziany w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Podkreślić przy tym należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz doktrynie prezentowany jest pogląd, iż to czy stwierdzone odstępstwo, mimo że dotyczy jednego z parametrów wymienionych w ust. 5 pkt 1-7 art. 36 a cyt. ustawy, ma charakter istotny zależy od okoliczności danej sprawy (zob. m.in. komentarz do art. 36 a ustawy Prawo budowlane, red. Z Niewiadomski, Wyd. C. H. Beck, Wydanie 3, Warszawa 2009 r.). Za takim rozumieniem tego przepisu - pozostawiającym organom administracji budowlanej pewien margines uznaniowości-przemawia wykładnia celowościowa tego przepisu. Wykładnia gramatyczna prowadziłaby bowiem do wniosku, że każde - nawet nieznaczne odstępstwo – należałoby kwalifikować jako odstępstwo istotne, zważywszy przy tym, że zmiana niektórych parametrów obiektu, jego poszerzenie lub zmniejszenie o kilka centymetrów może być konsekwencją np. nienormatywnego wykonania materiału budowlanego przez producenta. Tym samym nie każda zmiana podstawowych parametrów obiektu budowlanego wymienionych w art. 36 a ust. 5 pkt 2 cyt. ustawy pociąga za sobą skutki wymienione w 51 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane. Innymi słowy nie każde odstępstwo dotyczące wymienionych parametrów, stanowić będzie odstępstwo istotne. Oznacza to, że charakter stwierdzonego odstąpienia winien być oceniony przez organ prowadzący postępowanie w okolicznościach danej sprawy. Odmiennie może bowiem zostać ocenione powyższe odstąpienie w zależności od m.in. charakteru obiektu budowlanego i jego rozmiarów. W świetle przedstawionej argumentacji, orzekając w przedmiocie istnienia istotnych odstępstw organy nie mogły poprzestać – jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie - wyłącznie na ustaleniu jednej z okoliczności wymienionych w art. 36 a ust. 5 Prawa budowlanego, ale winny dokonać samodzielnej oceny - nie tylko w oparciu o lakoniczną w tym zakresie opinię projektanta - czy ustalone odstępstwo tj. zamiana kubatury obiektu poprzez likwidację naczółków na dachu ma charakter istotny w całokształcie okoliczności ustalonych w omawianym przypadku. Ocena ta winna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanych rozstrzygnięć zgodnie z wymogami art. 107 § 3 kpa. Dopiero jednoznaczne wykazanie powyższych okoliczności będzie uprawniało organy do nałożenia - przy ponownym rozpoznaniu sprawy - pozostałych obowiązków tj. wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, pod warunkiem, że nie wypełniają one dyspozycji art. 66 Prawa budowlanego. Ocenie organów, w powyższym kontekście winna być poddana również okoliczność zmiany kąta nachylenia dachu, brak dylatacji pomiędzy segmentami budynku. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny mieć również na uwadze, że w myśl art. 52 cyt. ustawy inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Z przytoczonego przepisu niewątpliwie wynika, że w pierwszej kolejności nakaz w procesie naprawczym winien być skierowany do inwestora, ale tego, który dysponuje tytułem prawnym do nieruchomości. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, że kryterium wyboru spośród trzech wymienionych w art. 52 ustawy Prawo budowlane podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego do władania obiektem, który pozwala na wykonanie decyzji (wyrok NSA z dnia 27 marca 2007 r., II OSK 522/06, wyrok NSA z dnia 6 marca 2008 r., II OSK 158/07, LEX nr 468723). W konsekwencji nie ma możliwości nałożenia obowiązku na inwestora, który utracił tytuł prawny do nieruchomości. Wskazanie adresata nałożonego w trybie legalizacyjnym nakazu, wymaga więc ustalenia nie tylko osoby inwestora, ale również jego aktualnego związku z nieruchomością, a więc czy posiada on tytuł prawny do nieruchomości, umożliwiający mu wykonanie obowiązku. Takich ustaleń w niniejszej sprawie organy również nie dokonały, pomimo iż skarżący podnosił, że sprzedaż budynku na rzecz uczestników postępowania miała miejsce w dniu [...] stycznia 2010r. Na rozprawie w dniu 26 lutego 2015r. również oświadczył, że od pięciu lat nie jest właścicielem przedmiotowej nieruchomości oraz dołączył pismo z dnia [...] lutego 2014r. skierowane do organu powiatowego informujące, że – pomimo kilkukrotnych prób – nie jest wpuszczany do budynku. Rzeczą organów przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie zatem przeprowadzenie postępowania z uwzględnieniem przedstawionej wyżej oceny Sądu. Wobec naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 36 ust. 5 Prawa budowlanego oraz art. 52 cyt. ustawy, które miało wpływ na wynik sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa oraz art. 152 ppsa orzekł jak w pkt. I i II wyroku.