VII SA/Wa 2427/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 października 2016 r. sprawy ze skargi E K na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę I. Stan sprawy 1. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] po rozpatrzeniu zażalenia [...] na postanowienie PINB dla m. [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia na [...] i [...] grzywny w wysokości 95.009,20 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji PINB dla m. [...] z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] nakazującej dokonanie rozbiórki obiektu budowlanego, tj. budynku nr 1 – produkcyjnego na terenie nieruchomości przy ul. [...] w [...] - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Postanowienie zostało wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 267) - dalej "kpa", w zw. z art. 144 kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.). 2. W uzasadnieniu postanowienia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że w związku z niewykonaniem przez [...] i [...] obowiązku wskazanego w decyzji PINB dla m. [...] z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] – organ powiatowy, działając w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przeprowadził postępowanie mające na celu wyegzekwowanie obowiązku z niej wynikającego. W dniu 29 lipca 2014 r. do zobowiązanych zostało skierowane upomnienie wzywające do wykonania tego obowiązku: [...] upomnienie doręczono w dniu 18 sierpnia 2014 r. a [...]w dniu 1 sierpnia 2014 r. W dniu [...]września 2014 r. PINB dla m. [...] wystawił tytuł wykonawczy nr [...], którego doręczenie zobowiązanym w dniu 25 września 2014 r. wszczęło przedmiotowe postępowanie egzekucyjne. W dniu 3 marca 2015 r. przedstawiciel organu powiatowego dokonał czynności kontrolnych na nieruchomości przy ul. [...]w [...], w wyniku których stwierdzono, że egzekwowany obowiązek nie został wykonany, a wobec powyższego, PINB dla m. [...] postanowieniem nr [...]z dnia [...] czerwca 2015 r. nałożył na [...] i [...] grzywnę w wysokości 95.009,20 zł w celu przymuszenia do wykonania egzekwowanego obowiązku. Zażalenie na to postanowienie złożyła w terminie [...] pismem z dnia 25 czerwca 2015 r. 3. W uzasadnieniu postanowienia [...] WINB stwierdził, że PINB dla m. [...] zgodnie z przepisami ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przeprowadził postępowanie egzekucyjne, a wydanie przez organ I instancji postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia było zasadne. Organ przytoczył treść art. 122 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, i stwierdził, że organ egzekucyjny wydając objęte zażaleniem postanowienie nr [...] zastosował się do tego przepisu. Stwierdził również, że kwotę grzywny w celu przymuszenia nałożono w oparciu o art. 125 § 5 tej ustawy, a jej wysokość została wyliczona zgodnie z tym przepisem. Następnie organ przytoczył treść art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Z ustaleń organu wynika, że objęty nakazem rozbiórki budynek produkcyjny usytuowany na posesji przy ul. [...] w [...] jest budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Organ powiatowy w postanowieniu nr [...] wskazał wymiary budynku objętego nakazem rozbiórki, na podstawie których wyliczył kwotę grzywny w celu przymuszenia. W ocenie [...] WINB zarówno wyliczenie przedmiotowej grzywny jak i uzasadnienie tego wyliczenia jest prawidłowe, zgodne z przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a także znajduje potwierdzenie w aktach sprawy organu I instancji. Zdaniem [...] WINB argumentacja zawarta w zażaleniu pozostaje bez wpływu ocenę postanowienia. Egzekwowany obowiązek nie został wykonany, a PINB dla m. [...] działał zgodnie z przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, i uzasadnił swoje stanowisko w sposób nie budzący wątpliwości. Organ podkreślił, że niedyspozycja finansowa zobowiązanego nie stanowi przesłanki do uchylenia postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia – według orzecznictwa sądowo-administracyjnego organ egzekucyjny nie ma obowiązku uzasadniania wysokości zastosowanej grzywny w celu przymuszenia możliwościami finansowymi zobowiązanego (wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005 r. OSK 1148/04). Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym, organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności samego obowiązku objętego tytułem wykonawczym, a zatem organ II instancji nie może na etapie postępowania egzekucyjnego odnieść się do zarzutów merytorycznych dotyczących ostatecznej decyzji organu powiatowego. Nie znaczy to jednak, że organ nadrzędny jest zwolniony od badania dopuszczalności prowadzenia postępowania egzekucyjnego w administracji pod względem formalnym. [...] WINB stwierdził również, że zgodnie z art. 125 § 1 ustawy o postepowaniu egzekucyjnym w administracji, w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nie uiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Zgodnie natomiast z art. 126 tej ustawy, na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości. 4. Skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła [...]; zarzucając naruszenie przepisów: 1) prawa materialnego, w szczególności art. 119 w zw. z art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, tj. uznanie, że jednym środkiem możliwym do zastosowania jest nałożenie grzywny w celu wykonania obowiązku, z jednoczesnym brakiem rozważenia przez organ czy nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji o charakterze niepieniężnym, m. in. wykonania zastępczego; 2) postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, 15, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa, poprzez zaniechanie zebrania i w sposób wyczerpujący rozpatrzenia całego materiału dowodowego, stronnicze prowadzenie postępowania przez organy obu instancji, w konsekwencji powielenie przez organ II instancji argumentacji pierwszo-instancyjnej, bez odniesienia się do zarzutów strony zawartych w zażaleniu – - domagała się uchylenia postanowień w całości, ewentualnie uchylenia postanowienia organu II instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. 5. W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. II. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 6. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podkreślić należy, że sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, czyni to na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie zastępuje organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do kompetencji sądu należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach. 7. Zaskarżonym postanowieniem [...] WINB utrzymał w mocy postanowienie PINB dla m. [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia na [...] i [...] grzywny w wysokości 95.009,20 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji PINB dla m. [...] z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] nakazującej dokonanie rozbiórki obiektu budowlanego, tj. budynku nr 1 – produkcyjnego na terenie nieruchomości przy ul. [...] w [...]. Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżone jak również poprzedzające postanowienia nie narusza prawa. Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, zarówno w zakresie ustalonego stanu faktycznego jak również zastosowanych przepisów prawa. 8. Jak wynika z akt sprawy, PINB dla m. [...] decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...], na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej legalizacji ciągu zabudowań murowanych przy ul. [...] w [...]– nakazał [...]oraz [...] rozbiórkę obiektu budowlanego, tj. budynku nr 1 – produkcyjnego na terenie tej nieruchomości. Wobec stwierdzenia niewykonania powyższego obowiązku, PINB dla m. [...] wszczął postępowanie egzekucyjne w stosunku do zobowiązanych w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W dniu 29 lipca 2014 r. do zobowiązanych skierowano upomnienie wzywające do wykonania tego obowiązku: [...] upomnienie doręczono w dniu 18 sierpnia 2014 r. a [...]w dniu 1 sierpnia 2014 r. W dniu [...] września 2014 r. PINB dla m. [...] wystawił tytuł wykonawczy nr [...], którego doręczenie zobowiązanym w dniu 25 września 2014 r. wszczęło przedmiotowe postępowanie egzekucyjne. W dniu 3 marca 2015 r. przedstawiciel organu powiatowego dokonał czynności kontrolnych na nieruchomości przy ul. [...] , w wyniku których stwierdzono, że egzekwowany obowiązek nie został wykonany, a wobec powyższego, PINB dla m. [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nałożył na [...] i [...] grzywnę w wysokości 95.009,20 zł w celu przymuszenia do wykonania egzekwowanego obowiązku. 9. Zgodnie z art. 6 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 1619 z późn. zm.), w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Uchylanie się zobowiązanego od wykonania nałożonego na niego obowiązku następuje wtedy, gdy zobowiązany, pomimo skutecznego doręczenia upomnienia - co w niniejszej sprawie nastąpiło, nie wykonuje ciążącego na nim obowiązku – co w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości. Zgodnie z art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Zgodnie z art. 121 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie, z zastrzeżeniem § 4, zgodnie z którym, jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. Wysokość grzywny, o której mowa w § 4, stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych - § 5. Z akt sprawy wynika, że kwotę grzywny w celu przymuszenia nałożono w oparciu o art. 121 § 5 tej ustawy, i wysokość jej została wyliczona zgodnie z tym przepisem. Stosownie do art. 122 § 1 tej ustawy, grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu: (1) odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32; (2) postanowienie o nałożeniu grzywny. Postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać: (1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych; (2) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy będzie orzeczone wykonanie zastępcze (§ 2). Jak słusznie wskazał organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, organ egzekucyjny wydając postanowienie nr [...]zastosował się do tego przepisu. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 29 § 1 tej ustawy, organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, ale organ ten nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Z przepisu tego wynika więc, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności samego obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 stycznia 2016 r. II OSK 1187/14 stwierdził, że "Zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej. Organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Oznacza to, że organ ten nie jest uprawniony do weryfikacji prawidłowości decyzji ostatecznej (np. decyzji rozbiórkowej), która stanowi podstawę wydania tytułu wykonawczego inicjującego dane postępowanie egzekucyjne. W konsekwencji do badania tych okoliczności nie jest uprawniony także sąd kontrolujący działanie organu egzekucyjnego. Sprawa wymiaru grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku nałożonego decyzją nakazującą rozbiórkę jest bowiem sprawą odrębną od zakończonej taką decyzją sprawy nałożenia obowiązku rozbiórki (LEX nr 2033982). Niniejszy skład orzekający pogląd ten podziela w zupełności. 10. Wobec powyższego, odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, iż są one niezasadne. Zdaniem Sądu postępowanie zostało przeprowadzone wnikliwie, zgodnie z przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa, w tym wskazanych w skardze, które miałyby jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, a zatem skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia. 11. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.