VII SA/Wa 2428/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Daria Gawlak - Nowakowska (spr.), Sędzia WSA Paweł Groński, Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi R. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz R. W. kwotę 200 zł (słownie dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; R. W. pismem z dnia 24 września 2009 r. wniósł o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 2007 r., nr [...], wskazując jako podstawę wznowienia art. 145 § 1 pkt 5 i 6 K.p.a. W uzasadnieniu wniosku o wznowienie podał, że dniu wydania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę autostrady decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r., nr [...] udzielająca Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie budowli i urządzeń wodnych związanych z budową autostrady [...] od km [...] nie posiadała przymiotu ostateczności. Fakt ten był nieznany Wojewodzie [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r., znak: [...] działając na wniosek R. W. na podstawie art. 149 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 5 i 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej K.p.a.) wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2008 r., znak: [...] uchylającej decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2007 r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad pozwolenia na budowę autostrady [...] [...] na odcinku węzeł [...] – węzeł [...] w części dotyczącej nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności i w tym zakresie umarzającej postępowanie organu pierwszej instancji, zaś w pozostałej części utrzymującej decyzję w mocy. Następnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2010 r., znak: [...] na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] maja 2008 r., W uzasadnieniu decyzji między innymi organ stwierdził, że w postanowieniu z dnia 4 grudnia 2009 r. jako podstawę wznowienia postępowania w sprawie wskazał art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. oraz omyłkowo art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a., zamiast art. 145 § 1 pkt 6 K.p.a., jednak powyższa omyłka nie ma wpływu na sposób rozpatrzenia sprawy. Ponadto wskazał, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Tym samym podstawą wznowienia mogą być, zatem wyłącznie okoliczności faktyczne lub dowody. Organ wskazał, ze okoliczność faktyczna to zdarzenie niezależne od treści przepisów prawa. Posiadanie przez decyzję przymiotu ostateczności jest zależne od przepisu prawa. Zgodnie z art. 16 § 1 K.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji są ostateczne. Ustalenie czy decyzja jest ostateczna nie jest okolicznością faktyczną, o której mowa w 145 § 1 pkt 5 K.p.a., co oznacza, że przesłanka ta nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Natomiast wydanie decyzji bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu, jako przesłanka wznowienia z art. 145 § 1 pkt 6 K.p.a., dotyczy sytuacji, gdy obowiązek współdziałania między organami został ustanowiony przepisami prawa materialnego. Jego tryb realizacji określa art. 106 K.p.a., zgodnie z którym "jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ". W sytuacji określonej w art. 106 K.p.a. występują dwa organy współdziałające, z których jeden jest organem administracji publicznej rozstrzygającym sprawę administracyjną w drodze decyzji, drugi zaś organem, od którego organ administracji publicznej jest obowiązany uzyskać stanowisko w sprawie administracyjnej. W postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia obowiązek uzyskania pozwolenia wodnoprawnego spoczywa na inwestorze. Zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) może być wydane po uprzednim uzyskaniu przez inwestora wymaganych przepisami szczególnymi pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów. Takim przepisem szczególnym jest art. 122 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2005 r., Nr 239, poz. 2019 ze zm.), który określa sytuacje kiedy pozwolenie wodnoprawne jest wymagane. W ocenie organu, z powyższego wynika, że również przesłanka z art. 145 § 1 pkt 6 K.p.a. nie zaistniała w przedmiotowej sprawie. R. W. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając dodatkowo, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2008 r., znak: [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę została wydana w oparciu o decyzję udzielająca pozwolenia wodoprawnego, które decyzją Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] sierpnia 2010 r., znak: [...] dnia [...] sierpnia 2010 r. zostało uchylone, a postępowanie organu pierwszej instancji umorzone, a zatem dodatkowo zaszła przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2010 r., znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 K.p.a., po rozpoznaniu wniosku R. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2010 r., znak: [...]. W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył uzasadnienie prawne zawarte w decyzji z dnia [...] września 2010 r. Nadto wskazał, że zakres niniejszego postępowania wznowieniowego został ograniczony tylko do zbadania czy nie zachodzą przesłanki określone w art. 145 § 1 pkt 5 i 6 K.p.a. W oparciu, bowiem o te przesłanki R. W. oparł swoje żądanie wznowienia postępowania i w tym zakresie zostało wznowione postępowanie. Tym samym nie jest możliwe rozpatrzenie w przedmiotowej sprawie podnoszonej przez R.W. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nowej przesłanki z art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. W związku z tym stwierdził brak przesłanek do uchylenia zaskarżonej decyzji, wskazując na art. 145 § 1 K.p.a. i art. 151 § 1 pkt 1 Kpa). Na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r. R. W. złożył skargę do Wojewódzkiefo Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej z dnia [...] września 2010 r. oraz o stwierdzenie, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2008 r., znak: znak: [...] i decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2007 r., nr [...] zostały wydane z naruszeniem prawa, a także o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi wskazał, że jest właścicielem ośmiu dziatek gruntowych, które leżą w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowego odcinka autostrady. Podniósł, że do wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 2007 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę autostrady [...] na odcinku węzeł [...] - węzeł [...] dołączył postanowienie Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] sierpnia 2009 r., znak [...] z którego wynikało, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r., nr [...] o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie budowli i urządzeń wodnych w ramach budowy odcinka autostrady [...] od km [...] do km [...] była nieostateczna. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej decyzją z dnia [...] września 2009 r., znak [...] rozpatrzył odwołanie od tej decyzji i utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. pozwolenie wodnoprawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1749/09 uchylił decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki z dnia [...] września 2009 r., znak [...]. Następnie Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., znak: [...] uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. ,nr [...] o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie budowli i urządzeń wodnych w ramach budowy odcinka autostrady [...] od km [...] do km [...] i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji - decyzja ta jest prawomocna. W związku z powyższym skarżący zarzucił, że zaskarżone decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego są wadliwe, gdyż organ orzekający nie ustalił wszystkich istotnych w sprawie faktów, co w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowego zastosowania odpowiednich przepisów k.p.a. Przede wszystkim postanowienie o wznowieniu postępowania, w myśl art. 149 § 2 K.p.a. stanowiło podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania, co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Stanowisko organu zawarte w uzasadnieniu skarżonej decyzji, że: "Zakres niniejszego postępowania wznowieniowego został ograniczony tylko do zbadania czy nie zachodzą przesłanki określone w art. 145 § 1 pkt 5 i 6 k.p.a." świadczy o rażącym naruszeniu art. 149 § 2 k.p.a. Po wznowieniu postępowania obowiązkiem organu było ustalenie wszystkich faktów po to aby stwierdzić czy rzeczywiście nie zaistniała chociażby jedna z ośmiu przesłanek o jakich mowa w art. 145 § 1 K.p.a. – dających podstawę do zastosowania art. 151 § 1 pkt 2 lub § 2 K.p.a. W tej sytuacji, aby wypełnić dyspozycje art. 149 § 2 K.p.a. organ obowiązany był ustalić wszystkie istotne w sprawie fakty. Jednym z faktów, którego nie ustalił organ orzekający było wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r., nr [...] o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie budowli i urządzeń wodnych w ramach budowy odcinka autostrady [...] od km [...] do km [...]. Również nie do przyjęcia jest stanowisko organu zawarte w skarżonej decyzji z którego wynika, że już po wznowieniu postępowania organ może badać wyłącznie te przesłanki stanowiące podstawę wznowienia jakie zawarte zostały we wniosku o wznowienie. Błąd takiego rozumowania polega na oczywistej sprzeczności z art. 149 §2 K.p.a. Kolejną wadą zaskarżonej decyzji, na którą wskazał skarżący, stanowi naruszenie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. na skutek błędnego zastosowania art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., wobec błędnego uznania, że ujawnienie faktu, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r., nr [...] o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie budowli i urządzeń wodnych w ramach budowy odcinka autostrady [...] od km [...] do km [...] była nieostateczna nie jest nową okolicznością faktyczną uzasadniającą wznowienie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę przedmiotowego odcinka autostrady [...] "posiadanie przez decyzję przymiotu ostateczności jest zależne od przepisu prawa. (...) Skarżący wskazał, że ustalenie przymiotu ostateczności polega na ustaleniu istotnych faktów w szczególności: czy w przepisanym terminie wpłynęło odwołanie a także czy zostało ono rozpatrzone - są to więc okoliczności faktyczne, bowiem wymagają wcześniejszego sprawdzenia czy takie zdarzenia miały miejsce. W rzeczywistości na skutek wydania przez Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej w dniu [...] sierpnia 2009 r. postanowienia ujawniony został fakt, iż decyzja pozwolenia wodnoprawnego była nieostateczna. Dodatkowo zauważył, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu orzekania o udzieleniu pozwolenia na budowę autostrady [...], a więc [...] maja 2008r., nie wiedział, że odwołanie od decyzji pozwolenie wodnoprawne nie zostało rozpatrzone przez organ drugiej instancji, gdyż fakt ten został zatajony przez Wojewodę [...]. Dodatkowo w piśmie z dnia 31 stycznia 2011 r., stanowiącym uzupełnienie skargi, zarzucił, że organ winien rozpatrzyć sprawę pod kątem przesłanek wznowieniowych przywołanych w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2009 r. – art. 145 § 1 pkt 5 i 8 K.p.a. Jeżeli organ w toku postępowania uznał, że w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2009 r. omyłkowo przywołał, jako podstawę wznowienia przesłankę z art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a., to z urzędu obowiązany był dokonać zmiany w trybie art. 113 K.p.a. w związku art. 126 K.p.a. Jak długo postanowienie z dnia [...] grudnia 2009 r. nie zostanie sprostowane, tak długo wiąże wszystkie strony postępowania. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Złożenie przez skarżącego podania o wznowienie postępowania, w którym jako podstawę wskazał na przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 i 6 K.p.a., zainicjowało etap wstępny postępowania wznowieniowego. Etap ten Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zakończył wydaniem w dniu [...] grudnia 2009 r. postanowienia o wznowieniu postępowania zakończonego decyzją ostateczną Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2008 r., znak: [...]. Jako przyczyny wznowienia wskazał na art. 145 § 1 pkt 5 i 8 K.p.a. i pominął w tym postanowieniu przesłankę z pkt 6 art. 145 § 1 K.p.a., na którą powołał się w swoim podaniu R. W. Powyższe postanowienie oznaczało, że organ uznał, że wznowienie postępowania jest dopuszczalne i otworzyło drugą fazę postępowania której zakres wyznacza art. 149 § 2 K.p.a. W trakcie tej kolejnej fazy postępowania organ miał obowiązek zbadania istnienia przesłanek z art. 145 § 1 K.p.a. i art. 145 a K.p.a. Z obowiązku tego nie wywiązał się należycie, przede wszystkim wadliwie przyjął, jakie są granice postępowania rozpoznawczego, zawężając je tylko do podstaw wznowienia postępowania wyznaczonych w postanowieniu. Chociaż i te granice nie zostały przez niego jednoznaczne ustalone, bowiem przyjął, że podstawa z art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. została omyłkowo wskazana. Stanowisko organu zawężające granice postępowania wznowieniowego jest wadliwe, gdyż postanowienie wznawiające postępowanie otwiera postępowanie, co do wszystkich podstaw wznowienia określonych we wskazanych wyżej art. 145 § 1 K.p.a. i art. 145a K.p.a. Takie stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie, jak i w literaturze przedmiotu (por: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 1999 r., sygn. akt FSA 1/99, ONSA z 2000 r., poz. 45; System Prawa Administracyjnego R. Hauser/Z. Niewiadomski/A. Wróbel, Tom 9. Prawo procesowe administracyjne Barbara Adamiak, Janusz Borkowski, Andrzej Skoczylas, rok wydania 2010, str. 260, akapit 62 oraz Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, prof. dr hab. Barbara Adamiak, prof. dr hab. Janusz Borkowski, rok wydania 2009, str. 546). Obowiązkiem, zatem organu było ustalenie czy występują podstawy wznowieniowe, a następnie rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Zauważyć należy, że organ nie odniósł się prawidłowo do żadnej z podstaw wskazanych w podaniu przez skarżącego, jak i w jego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przede wszystkim nie ustalił czy rzeczywiście decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. będąca pozwoleniem wodnoprawnym na wykonanie budowli i urządzeń wodnych związanych z budową autostrady [...] od km [...] w dniu wydania decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2008 r. była ostateczna, tak jak to przyjął organ wydając decyzję o pozwoleniu na budowę autostrady, gdyż nieznana mu była w dniu wydania decyzji okoliczność, że takiego przymiotu nie posiadała. Z akt administracyjnych wynika, że od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. było wniesione odwołanie, które zostało rozpoznane dopiero po dniu wydania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę autostrady. Zauważyć należy, że wbrew twierdzeniom organu, do każdego dokumentu urzędowego, w tym również do decyzji, stosuje się odpowiednio regułę dowodową dotycząca dokumentów, zawarta w art. 76 K.p.a. Organ mając na uwadze ten przepis powinien był w zaskarżonej decyzji dokonać oceny, czy po wydaniu decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2008 r. wyszły na jaw nowe okoliczności związane z oceną ostateczności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. Przeprowadzenie powyższego postępowania jest niezbędne dla oceny czy wystąpiła przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. "wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję". Natomiast w ramach przesłanki z art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. organ powinien był poczynić ustalenia i ocenić czy rzeczywiście doszło do upadku opisanej wyżej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. przez jej uchylenie decyzją Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] sierpnia 2010 r., znak: [...] i umorzenie postępowania organu pierwszej instancji, co wynika z dokumentów przedłożonych przez skarżącego, a znajdujących się w aktach administracyjnych. Przy czym pamiętać należy, że przepis art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. wymienia, jako przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego przypadek, w którym zachodzi potrzeba rozważenia zmiany czy też uchylenia decyzji administracyjnej lub orzeczenia sądowego na bezpośrednio zależną od nich decyzję administracyjną. Chodzi o rozstrzygnięcie jakiejś sprawy lub pojedynczej kwestii zawarte w decyzji administracyjnej lub w orzeczeniu sądowym, wydanych w odrębnej i samodzielnej sprawie, stanowiące istotny fakt prawotwórczy w innej sprawie administracyjnej w sytuacji, w której albo w ogóle nie mogłaby być wydana decyzja administracyjna określonej treści bez stanu prawnego albo faktycznie ukształtowanego wcześniejszy rozstrzygnięciem administracyjnym czy sądowym. Zmiana bądź uchylenie decyzji administracyjnej lub orzeczenia sądowego powoduje, że od określonej daty albo upada istotny dla późniejszej sprawy fakty prawotwórczy albo też zmienia się jego treść. W obu wypadkach jest podstawą do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej, co do jej istoty (vide: uzasadnienie uchwały składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 1998 r., sygn. akt OPK 4/98, ONSA 1999/1/13). Wszystko to oznacza, że organ nienależycie wyjaśnił sprawę w zakresie poczynienia prawidłowych ustaleń czy występują podstawy wznowienia postępowania i jakie wywierają one skutki prawne w zakresie rozstrzygnięcia sprawy, zgodnie z art. 151 K.p.a., czym naruszył art. 149 § 2 K.p.a. oraz art. 7 i 77 § 1 K.p.a. W związku z powyższym należy stwierdzić, że organ uchybił wskazanym wyżej przepisom o postępowaniu, które miały wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ weźmie pod uwagę wskazówki zawarte w powyższym uzasadnieniu i prawidłowo przeprowadzi postępowanie, zgodnie z art. 149 § 2 K.p.a. W pierwszej kolejności ustali, czy postępowanie, w którym zapadła decyzja ostateczna było dotknięte jedną z wad wznowieniowych wymieniowych w art. 145 § 1 K.p.a., a następnie przeprowadzi postępowanie wyjaśniające w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną i wyda decyzję na podstawie art. 151 K.p.a. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjne na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 53, poz. 433 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.) orzekł, jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach postępowania wydano na podstawie art. 200 p.p.s.a.