VII SA/Wa 2429/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Jarecka (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, sędzia WSA Wojciech Sawczuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 lutego 2022 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2021 r. znak [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych oddala skargę Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] października 2021 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej GINB), po rozpatrzeniu odwołania M. S. od decyzji Wojewody [...] z [...]sierpnia 2021 r., znak: [...], w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję W uzasadnieniu GINB podał, że M.S. pismem z [...] lipca 2021 r. zgłosił zamiar wykonania robót budowlanych polegających na budowie zjazdu publicznego tymczasowego z drogi wojewódzkiej nr [...]km 27+393, na działkę nr ewid. [...]w miejscowości [...], na działce nr ewid. [...]- obręb [...]. Decyzją z [...]sierpnia 2021 r. Wojewoda [...] wniósł sprzeciw względem tego zgłoszenia uznając, że inwestycja jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Po rozpatrzeniu odwołania M. S. od tej decyzji GINB uznał, że nie zasługuje ono na uwzględnienie. Zaznaczył, że jak wynika z § 2 uchwały Rady Miejskiej w [...]z [...]sierpnia 2012 r., Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu pod zabudowę usługową i produkcyjną w rejonie ulicy [...] w [...] w we wsi [...], gm. [...] (Dz. Urz. Woj. [...]z [...]września 2012 r. poz. [...]) zapisy planu dotyczą m.in. działek nr [...], obr. [...] w [...]. W dacie uchwalenia planu nie istniała działka nr ew. [...]. Została wydzielona później. Stosownie natomiast do § 6 ust. 10 pkt 7 uchwały obsługę komunikacyjną wydzielonych działek budowlanych ustalono wyłącznie z dróg wewnętrznych [...]i publicznej dojazdowej [...]oraz gminnej na działce nr [...]położonej poza granicą obszaru objętego planem. W świetle ustaleń planu nie jest zatem możliwa obsługa komunikacyjna działki nr [...]poprzez zjazd z drogi wojewódzkiej nr [...]. Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.) ma obowiązek ocenić zgodność zgłoszonych robót budowlanych z obowiązującym planem miejscowym i wnieść sprzeciw wówczas, gdy stwierdzi, że realizacja tych robót narusza w jakikolwiek sposób przepisy tego planu i to w sytuacji niezależnej od tego, że roboty budowlane spełniają wymogi wynikające z innych przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Samo bowiem stwierdzenie niezgodności zgłoszonych robót budowlanych z ustaleniami miejscowego planu jest wystarczającą i samodzielną podstawą do wniesienia sprzeciwu. Wskazał także, że bez znaczenia pozostaje okoliczność wydania przez Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...]decyzji z [...]marca 2021 r., znak: [...], gdyż decyzja ta określa warunki techniczne budowy zjazdu publicznego z drogi wojewódzkiej nr [...]na działkę nr ew. [...], natomiast nie rozstrzyga o zgodności tej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która zgodnie z przepisami prawa stanowi niezbędny warunek do skutecznego przyjęcia zgłoszenia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł M.S. zarzucającej jej wydanie z naruszeniem: - art. 8-11 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) w zw. z art. 140 k.p.a poprzez brak poinformowania strony o możliwości zajęcia stanowiska przed wydaniem decyzji przez organ II instancji; - art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez nieprzytoczenie w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji podstawy prawnej rozstrzygnięcia tj. przepisu prawa materialnego; - art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez niezastosowanie, a w szczególności brak przyjęcia, ze regulacja powyższa stanowi lex specialis względem regulacji ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przyjęcie że zarządca drogi związany jest treścią planu miejscowego, podczas gdy tak nie jest, albowiem rozstrzygnięcie zarządcy drogi w powyższym zakresie zapadać powinno niezależnie od rozwiązań przyjętych w planie miejscowym. W uzasadnieniu skargi wskazał, że organ nie zagwarantował aktywnego udziału w postępowaniu, bowiem nie zawiadomił Skarżącego o możliwości zajęcia stanowiska przed wydaniem decyzji. Organ nie podał nadto materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia czym naruszył art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. Podstawa prawna decyzji organu odwoławczego nie może być ograniczona jedynie do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 138), lecz musi zawierać również przepisy prawa materialnego dotyczące rozstrzyganej sprawy, bo organ ten nie jest wyłącznie kontrolerem decyzji pierwszoinstancyjnej, ale ma także obowiązek merytorycznego rozpatrzenia sprawy na skutek odwołania GINB, zdaniem skarżącego, dokonał ponadto naruszenia przepisu art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych. Związanie zarządcy drogi zapisami planu miejscowego w zakresie obsługi komunikacyjnej określonych terenów, w tym możliwości lokalizacji nowych zjazdów skutkowałoby zupełną bezprzedmiotowością regulacji art. 29 ustawy o drogach publicznych i wydawanych na tej podstawie decyzji administracyjnych. Sytuacja taka oznaczałaby również niedopuszczalne przesunięcie ustawowych kompetencji zarządcy drogi na organ właściwy do uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tj. gminny organ stanowiący. Przepisy art. 29 ustawy o drogach publicznych stanowią przepis szczególny przed regulacjami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przewidziane w obu ustawach instytucje i środki prawne regulują odmienne cele i zadania. Podstawę ograniczeń uznania administracyjnego zarządcy drogi w sprawach lokalizacji zjazdów nie mogą stanowić przepisy prawa z zakresu zagospodarowania i ładu przestrzennego. Plan miejscowy nie może obligować zarządcy drogi do podjęcia określonego rozstrzygnięcia w sprawie lokalizacji zjazdu. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przepisy ustawy Prawo budowlane generalnie dla rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych wymagają uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Istnieje jednak grupa pewnych robót budowlanych, która jest zwolniona z tego obowiązku. Nie oznacza to jednak zupełnej dowolności i działania poza jakąkolwiek kontrolą organów architektoniczno – budowlanych. W przypadku określonym w art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego przed przystąpieniem do realizacji inwestycji, należy dokonać zgłoszenia właściwemu organowi administracji publicznej zamiaru przystąpienia do realizacji robót budowlanych. Od takiego zgłoszenia organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, gdy zachodzą przesłanki określone w art. 30 ust. 6 cyt. ustawy. Po bezskutecznym upływie terminu na wniesienie sprzeciwu strona może rozpocząć realizację inwestycji. Planowana w niniejszej sprawie inwestycja polegająca na budowie zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...]na działkę nr [...]w miejscowości [...], została wymieniona w art. 29 ust. 1 pkt 11 Prawa budowalnego, jako wymagająca zgłoszenia. Podlegała zatem analizie organów architektoniczno budowlanych. Wojewoda [...] stwierdził, że zachodzi podstawa do sprzeciwieniu się planowanej inwestycji. Sprzeciw organu został oparty na podstawie określonej w art. 30 ust. 6 pkt 2 cyt. ustawy tj. stwierdzeniu, że budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy. Bezspornym jest, że działka inwestora (nr [...]) objęta jest zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w [...] z [...]sierpnia 2012 r., nr [...]w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu pod zabudowę usługową i produkcyjną w rejonie ulicy [...] w [...] w we wsi [...], gm. [...] (Dz. Urz. Woj. [...]z [...]września 2012 r. poz. 1834). Z § 2 uchwały wynika, że zapisy planu dotyczą m.in. działki nr [...], znajdującej się na terenie oznaczonym symbolem 6U. W § 6 ust. 2 pkt 4 uchwały określono możliwość podziału działki nr [...]na działki budowalne, na warunkach określonych w ust. 2 pkt 8, czyli m.in. o pow. min. 2000m2, szerokości 35 m. Lokalny prawodawca ustanowił również w § 6 ust. 10 pkt 7 uchwały obsługę komunikacyjną wydzielonych działek budowlanych wyłącznie z dróg wewnętrznych [...] i publicznej dojazdowej [...]oraz gminnej na działce nr [...]położonej poza granicą obszaru objętego planem. Działka nr [...]powstała w wyniku takiego podziału. Wobec tego jeżeli właściciel nowowydzielonej z działki nr [...]działki budowlanej zgłosił zamiar wykonania robót budowlanych polegających na budowie zjazdu publicznego tymczasowego z drogi wojewódzkiej nr [...]km 27+393, na działkę nr ewid. [...]obowiązkiem organów architektoniczno budowlanych była również ocena tego zamierzenia z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z art. 87 ust. 2 Konstytucji, źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Takim aktem prawa miejscowego jest również miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W niniejszym postępowaniu Sąd nie może oceniać zapisów planu, bowiem to nie on jest przedmiotem skargi. Powołane wyżej przepisy uchwały Rady Miejskiej w [...] z [...]sierpnia 2012 r., nr [...]określające możliwy sposób skomunikowania omawianej działki, zanim nie zostaną zmienione we właściwym trybie bądź zostanie stwierdzona ich nieważność wyrokiem sądu administracyjnego, mają moc obowiązującą i ani organy administracji publicznej oceniające dokonane zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, ani sąd administracyjny kontrolujący tę sprawę, nie mają możliwości niezastosowania tych przepisów. Przyczyny wniesienia sprzeciwu wymienione w art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego mają charakter bezwzględny, gdyż całkowicie wykluczają możliwość realizacji danej inwestycji na podstawie dokonanego zgłoszenia. Organ nie ma przy tym luzu decyzyjnego, ponieważ wystąpienie przesłanki negatywnej określonej w art. 30 ust. 6 obliguje do reakcji w formie wniesienia sprzeciwu. Właściwy organ ma obowiązek w każdym przypadku wnieść sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza m.in. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy. Jak wskazuje się w orzecznictwie, jeżeli zgłoszenie budowy zjazdu z drogi narusza ustalenia wynikające z planu miejscowego to po stronie organu administracji architektoniczno-budowlanego leży obowiązek wniesienia sprzeciwu od zgłoszenia, jeżeli objęta nim budowa lub wykonywanie robót budowlanych narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2020 r., sygn. II OSK 3345/19). Działanie organu polegające na wniesieniu sprzeciwu było zatem w pełni zasadne. Wbrew twierdzeniu skarżącego GINB nie naruszył w niniejszej sprawie art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm.). Z akt sprawy wynika, że skarżący uzyskał decyzję Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] z dnia [...] marca 2021 r. o wyrażeniu zgody a lokalizację tymczasowego zjazdu publicznego z drogi wojewódzkiej nr [...]na działkę [...]. Jak stanowi art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. Zezwolenie to nie jest jednak wystarczające do rozpoczęcia prac, bowiem wymaga jeszcze podjęcia czynności wymaganych przepisami ustawy Prawo budowlane (dokonania zgłoszenia). Sama decyzja o zezwoleniu na lokalizację ma charakter rozstrzygnięcia wiążącego w zakresie materii stanowiącej przedmiot rozstrzygnięcia, określonej w art. 29 ust. 3 cyt. ustawy o drogach publicznych, czyli w zakresie dotyczącym miejsca lokalizacji zjazd i jego parametrów technicznych. W takim też zakresie została ona wydana. Wnioskodawca został przy tym pouczony, że zgodna na lokalizację zjazdu nie zwalania go z obowiązku uzyskania dokumentów uprawniających do zrealizowania procesu inwestycyjnego określonego w ogólnie obowiązujących przepisach, w tym ustawie Prawo budowlane. To organ architektoniczno – budowlany finalnie decyduje, czy w świetle przepisów ustawy Prawo budowlane inwestycja może być zrealizowana. Należy również mieć na uwadze, że organy administracji publicznej obowiązane są z urzędu przestrzegać swojej właściwości rzeczowej, czyli organ orzekający o lokalizacji zjazdu nie może wykraczać poza ramy postępowania określonego ustawą o drogach publicznych i przepisów wykonawczych. Z kolei organ architektoniczno – budowlany nie może kwestionować w toku prowadzonego przez siebie postępowania ustaleń organów orzekających o zezwoleniu na lokalizację. W sytuacji gdy uzna, że realizacja inwestycji, mimo akceptacji organu drogowego, narusza przepisy art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego jest obligowany do stosownej reakcji. Gdyby bowiem, idąc tokiem rozumowania skarżącego, uznać że decyzja organu orzekającego w przedmiocie zezwolenia na lokalizację jest dla organu architektoniczno – budowlanego zawsze i bezwzględnie wiążąca, racjonalny prawodawca nie nakazałby przed rozpoczęciem inwestycji wyczerpania przez inwestora drogi wskazanej w art. 29 ust. 1 pkt 11 Prawa budowalnego, bądź wyłączyłby w tego typu sprawach możliwość wniesienia sprzeciwu. Skoro jednak takiej regulacji nie ma, organ architektoniczno – budowlany otrzymując zgłoszenie strony dotyczące budowy zjazdu na obowiązek ustalić, czy w świetle przesłanek określonych w art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego jest ono w kształcie, miejscu i warunkach podanych przez inwestora możliwe do realizacji i w zależności od tych ustaleń odpowiednio zareagować. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania tj. art. 8-11, w zw. z art. 140 K.p.a. poprzez niepoinformowanie strony o możliwości zajęcia stanowiska. Jak wskazuje się w orzecznictwie, zgłoszenie właściwemu organowi przez inwestora zamiaru realizacji określonej budowy nie podlega przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego bowiem nie powoduje wszczęcia postępowania administracyjnego, które w myśl k.p.a. wymagałoby załatwienia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej jako sprawy administracyjnej. Jedynym postępowaniem administracyjnym prowadzonym przez organ po dokonaniu zgłoszenia budowy jest postępowanie w sprawie sprzeciwu, które podejmuje z urzędu i to tylko wtedy, gdy dojdzie do przekonania, że zachodzą ustawowe przesłanki do wydania decyzji o sprzeciwie (por. wyrok NSA z 6 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 307/08). Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mają zastosowanie dopiero od wydania przez organ decyzji o sprzeciwie (por. wyrok NSA II OSK 401/10). Strona skarżąca, powołując się na zaniedbania organu w zakresie wykonywania obowiązków informacyjnych w toku postępowania, powinna wykazać, jakiej konkretnie czynności z tego powodu nie dokonała, jakich argumentów nie podniosła i jak wpłynęło to na wynik sprawy. Skarżący nie wskazał zaś jakie to negatywne dla niego okoliczności wywołało niezawiadomienie go przez organ odwoławczy o możliwości zajęcia stanowiska przed wydaniem decyzji, skoro organ odwoławczy, co wynika z akt sprawy, nie prowadził dodatkowego postępowania dowodowego. Oparł się na materiałach przesłanych przez organ I instancji. Wobec tego zarzucane naruszenie nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy. Nie mógł odnieść również zamierzonego skutku zarzut, że organ nie podał w osnowie decyzji materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia. Decyzja administracyjna obejmuje zarówno rozstrzygnięcie jak i uzasadnienie, zatem skoro podstawa materialnoprawna została podana w uzasadnieniu, to sąd administracyjny kontrolując taką decyzję, będzie oceniał prawidłowość zastosowanych przepisów niezależnie od tego, w którym miejscu decyzji zostały powołane. Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie stwierdził naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego. Skoro także przepisy postępowania nie zostały naruszone, wobec tego skarga podlegała oddaleniu, o czym orzeczono na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.).