VII SA/Wa 2430/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. B. i W. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego postanawia: oddalić wniosek M. B. i W. B. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania A. Sp k. uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. umarzającą postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego, w sprawie legalności zabudowy oraz sposobu użytkowania budynku przy ul. P. w W., zlokalizowanego na terenie działki ew. nr [...] z obrębu [...]. Na powyższą decyzję organu odwoławczego W. B. i M. B. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Następnie pismem z dnia 6 października 2015 r. skarżący złożyli wniosek o wstrzymanie wykonalności zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazali, że wykonanie zaskarżonej decyzji może doprowadzić do spowodowywania trudnych do odwrócenia skutków, gdyż w ramach postępowania prowadzonego przez organ I instancji wskutek wydania zaskarżonej decyzji organ wdroży procedurę legalizacyjną. Wdrożenie tej procedury spowodowuje natomiast wstrzymanie działalności myjni samochodowej oraz lokalu gastronomicznego, a na postanowienie w tym zakresie nie służy środek zaskarżenia. Środek taki będzie służył dopiero na dalszym etapie postepowanie (wymierzenie opłat legalizacyjnych, ewentualnie nakaz rozbiórki, bądź przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania). Skarżący wskazali, że z uwagi na długość postępowania nie będą w stanie finansowo wytrzymać tego czasu, a w konsekwencji już w chwili wstrzymania dzielności myjni oraz lokalu gastronomicznego skarżący będą musieli zamknąć te działalności, co będzie łączyło się ze zwolnieniem wszystkich zatrudnionych tam pracowników. W efekcie dalsze prowadzenie postępowania doprowadzi do trudnych do odwrócenia skutków. Ponadto wykonanie decyzji może doprowadzić do znacznej szkody w majątku skarżących. Wstrzymanie działalności myjni samochodowej oraz lokalu gastronomicznego spowoduje, że skarżący nie będą oni mogli osiągnąć dochodu z rzeczonych działalności, a nadto będą musieli pracownikom wypłacić wynagrodzenia za okres wypowiedzenia. Ponadto wdrożenie procedury legalizacyjnej będzie łączyło się z poniesieniem przez skarżących kosztów związanych z koniecznością przygotowania dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane oraz art.48 ust. 3 tej ustawy. Następnie pismem z dnia 16 grudnia 2015 r. skarżący uzupełnili wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji przedkładając dokumenty świadczące o wysokości kosztów prowadzonej działalności, a także wysokości dochodów osiąganych przez skarżących z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej w budynku, którego dotyczy zaskarżona decyzja. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a."), po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (...). Postanowienie, o którym mowa w § 3 i 4, sąd może wydać na posiedzeniu niejawnym (art. 61 § 5 p.p.s.a.). Wstrzymanie wykonania decyzji administracyjnej polega na wstrzymaniu skutków prawnych, które decyzja ta wywołuje, związanych z ustaleniem praw i obowiązków strony postępowania. Założenie to implikuje konieczność rozważenia w każdym przypadku, czy zaskarżony skargą akt, ze względu na charakter zawartego w nim rozstrzygnięcia, może podlegać wstrzymaniu. Poczynienie tego rodzaju uwagi jest uzasadnione na gruncie rozpatrywanej sprawy, albowiem skargą objęta została decyzja nie rozstrzygająca sprawy co do jej istoty - decyzja uchylająca decyzję organu pierwszej instancji i przekazująca temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania. Zarówno w doktrynie (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2004, s. 122; T. Woś, H. Knysiak -Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2005, s. 295-296; B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie II, Zakamycze, Kraków 2006, s. 160), jak i w orzecznictwie (por. postanowienie NSA z dnia 21 stycznia 2011 r. sygn. akt II OZ 3/11, LEX nr 953121) jednolicie przyjmuje się, że przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy przy tym rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie - nie każdy wymaga wykonania. Co do zasady nie nadają się do wykonania wszelkie orzeczenia kasacyjne, gdyż nie stanowią one aktów wywołujących skutki materialnoprawne. Jeżeli decyzja organu pierwszej instancji nie została wydana wraz z rygorem natychmiastowej wykonalności albo też nie podlega ona wykonaniu z mocy prawa, kasacyjny charakter rozstrzygnięcia oznacza, że na mocy ostatecznej decyzji administracyjnej nie zostają przyznane jakiekolwiek uprawnienia ani nie zostają nałożone jakiekolwiek obowiązki na adresata tego rodzaju decyzji. Obowiązek prawny, jaki jest związany z powyższym aktem, dotyczy jedynie organu administracji publicznej, a nie strony postępowania. Chodzi w tym przypadku o ukształtowanie decyzją kasacyjną toku postępowania w taki sposób, który powoduje, że zwrócona organowi pierwszej instancji sprawa administracyjna nakłada na ten organ obowiązek wydania ponownego rozstrzygnięcia co do istoty sprawy (lub w inny sposób kończącego postępowanie). Taka sytuacja procesowa oznacza, że przy wąskim rozumieniu pojęcia "wykonania" aktu administracyjnego wydanie decyzji kasacyjnej z zasady nie może prowadzić do powstania negatywnych następstw dla strony w postaci zajścia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, do których nawiązuje art. 61 § 3 p.p.s.a. Przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie i zarazem przedmiotem wniosku o wstrzymanie wykonania jest właśnie decyzja, którą [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. umarzającą postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez ten organ. A zatem, zaskarżona decyzja organu odwoławczego nie posiada wyżej opisanej cechy wykonalności. Nie rodzi bowiem dla stron żadnych praw ani obowiązków określonych prawem materialnym, nie może zatem skutkować powstaniem okoliczności określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Na skutek rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego zostaje wyeliminowana decyzja organu pierwszej instancji, zaś sprawa podlega ponownemu rozpatrzeniu przez tenże organ. Ewentualne wydanie decyzji czy też innego aktu niekorzystnego dla strony, ma na tym etapie postępowania charakter hipotetyczny. Nie można zatem przesądzić, że istnieje niebezpieczeństwo wystąpienia znacznej szkody albo trudnych do odwrócenia skutków po stronie strony skarżącej. Mając na względzie przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 61 § 3 i 5 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji