VII SA/Wa 2432/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), , Sędzia WSA Paweł Groński, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2012 r. sprawy ze skargi K.D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku skargę oddala Przedmiotem skargi wniesionej przez K.D. jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2011 r. Nr [...] utrzymująca w mocy -w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] lipca 2011 r. znak: [...] nakazującą skarżącemu rozbiórkę części budynku o wymiarach 8,0 m x 3,0 m, dobudowanej do budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce o nr ewid. [...] w miejscowości [...], gm. [...]. Wskazana decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] została wydana we wszczętym z urzędu postępowaniu w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr ewid. [...] w miejscowości [...], gm. [...]. W toku tego postępowania, organ przeprowadził czynności kontrolne, w trakcie których stwierdził, że na ww. nieruchomości istnieje budynek mieszkalny konstrukcji drewnianej, parterowy z poddaszem gospodarczym o wymiarach 8,0 m x 10,54 m. Do ww. obiektu dobudowano część o wymiarach 8,0 m x 3,0 m. Część ta składa się z drewnianych słupków, które podtrzymują nowo wykonaną i przedłużoną więźbę dachową, pokrytą nową blachodachówką. Zgodnie z oświadczeniem inwestora, ww. prace zostały wykonane na podstawie zgłoszenia z 29 maja 2009 r., które obejmowało wymianę więźby dachowej. Roboty wykonano w czerwcu 2009 r. Po dokonaniu takich ustaleń w sprawie, organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego postanowieniem z 30 listopada 2009 r. wstrzymał prowadzenie przedmiotowych robót budowlanych i nałożył obowiązek przedłożenia odpowiedniej dokumentacji celem ewentualnej legalizacji zaistniałej samowoli budowlanej, polegającej (jak przyjął), na rozbudowie omawianego budynku mieszkalnego. Następnie, w związku z nieprzedłożeniem przez inwestora wymaganej dokumentacji, wskazany organ decyzją z [...] września 2010 r. nakazał rozbiórkę części budynku o wymiarach 8,0 m x 3,0 m dobudowanej do budynku mieszkalnego usytuowanego na działce o nr ewid. jw. W wyniku rozpatrzenia odwołania wniesionego od tego orzeczenia, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] grudnia 2010 r. Nr [...] uchylił w całości ww. decyzję organu I instancji oraz postanowienie tego organu z [...] listopada 2009 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Kontynuując postępowanie w sprawie, PINB w [...] postanowieniem z [...] stycznia 2011 r. ponownie wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z rozbudową budynku mieszkalnego na działce nr ewid. [...] w miejscowości [...], gm. [...] oraz nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego z 1994 r., które to dokumenty wymienił wprost w sentencji wydanego postanowienia. Jednocześnie organ wyznaczył inwestorowi termin do [...] maja 2011 r. na wywiązanie się z nałożonego -wydanym orzeczeniem- obowiązku. I dalej, decyzją z [...] lipca 2011 r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał inwestorowi – K.D. rozbiórkę części budynku o wymiarach 8,0 m x 3,0 m, dobudowanej do budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce oznaczonej jw. W podstawie prawnej wydanej decyzji organ powiatowy przywołał przepis art. 48 ust. 1 i ust. 4 Prawa budowlanego z 1994 r., natomiast w uzasadnieniu wskazał, iż inwestor nie przedstawił wymaganych wydanym w sprawie postanowieniem dokumentów. Od decyzji z [...] lipca 2011 r. organu I instancji, K.D. wniósł odwołanie. Wskazał w nim, iż nie zgadza się z wydanym orzeczeniem, albowiem jest ono wynikiem "złej woli w interpretowaniu obowiązującego prawa". Wskazał też, iż nakaz rozbiórki nie został dokładnie określony, a przez to wydana decyzja jest niewykonalna. Decyzja nie określa bowiem wymiarów i formy architektonicznej, do jakiej budynek ma być przywrócony. Zaznaczył przy tym, że nie dysponuje żadną dokumentacją budowlaną dotyczącą przedmiotowego w sprawie budynku, wybudowanego w 1923 r. Po rozpatrzeniu tego odwołania, decyzją z [...] września 2011 r. Nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu orzeczenia organ odwoławczy podał, iż organ powiatowy dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego omawianej sprawy. Zauważył, że stosownie do art. 28 Prawa budowlanego z 1994 r., roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 – 31. Wskazał, iż w omawianej sprawie miała miejsce rozbudowa budynku mieszkalnego. Ze zgormadzonego materiału dowodowego wynika bowiem, że K.D. wymienił pokrycie dachowe w istniejącym budynku oraz przedłużył dach, który został oparty na słupkach drewnianych, przez co powstał taras. Wprawdzie inwestor przed wykonaniem tych robót dokonał zgłoszenia, ale zgłoszenie to należało uznać za nieskuteczne, gdyż dotyczyło ono tylko remontu dachu, a roboty wykonane wykroczyły poza to zgłoszenie, tj. znacząco od niego odbiegały. W konsekwencji, organ odwoławczy stwierdził, że w okolicznościach sprawy należało zastosować tryb uregulowany w art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. Wskazał dalej, że w oparciu o przepisy tego artykułu i celem legalizacji samowoli budowlanej nałożono na inwestora obowiązek przedstawienia odpowiedniej dokumentacji. Inwestor nałożonych obowiązków nie wykonał. To zaś obligowało organ, z uwagi na brzmienie art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego z 1994 r., do wydania nakazu rozbiórki samowolnie zrealizowanej dobudowy. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, [...] WINB stwierdził, iż są one bezzasadne. Wskazał przede wszystkim, iż decyzja I instancji nie jest dotknięta wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Organ powiatowy wyraźnie bowiem podał tak w sentencji, jak i w uzasadnieniu, jaka część budynku podlega rozbiórce. Organ odwoławczy wskazał także, iż niniejsza sprawa dotyczy budynku mieszkalnego, który ze względu na bezpieczeństwo konstrukcji musi być usytuowany na fundamencie. Podniósł przy tym, mając na uwadze wystąpienie skarżącego w trakcie zapoznawania się z aktami sprawy, iż nie jest możliwe techniczne wykonanie obiektu mieszkalnego na kamieniach, które nie mają połączenia z gruntem. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję organu wojewódzkiego z [...] września 2011 r. skarżący – K.D. wniósł "o prawidłową ocenę sprawy". Wskazał, że użyte w decyzji argumenty są jednostronne i nie odzwierciedlają rzeczywistego problemu. Decyzja opiera się bowiem na "ziemnej urzędniczej interpretacji" i nie bierze pod uwagę takich okoliczności, jak: brak planów, brak dokumentów budowlanych, wiek budynku i sprzeczne relacje świadków. Skarżący podniósł też, że przedmiotem sporu nie jest budynek mieszkalny tylko zbudowana w 1923 r. i "posadowiona na polnych kamieniach drewniana chałupa", pełniąca aktualnie rolę domu letniskowego. W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja prawa nie narusza, a podniesione w skardze zarzuty są bezzasadne. Przed odniesieniem się do zaskarżonego w sprawie orzeczenia wskazać należy, iż zgodnie z przepisami ustawy – Prawo budowlanego z 1994 r. (w oparciu o którą orzeczenie to zostało wydane), roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1). Prawo budowlane zwolniło wprawdzie szereg robót budowlanych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29), lecz jednocześnie wprowadziło w niektórych sytuacjach obowiązek uprzedniego zgłoszenia zamiaru realizacji wskazanych budów lub wykonywania robót budowlanych (art. 30 ust. 1). Wybudowanie obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia, bądź pomimo zgłoszenia sprzeciwu przez właściwy organ stanowi niedopuszczalną samowolę budowlaną, której następstwem jest nałożenie na właściciela, inwestora bądź zarządcę obiektu budowlanego obowiązku jego rozbiórki (art. 48 ust. 1 i art. 49b). Zaznaczyć jednak trzeba, iż nakaz rozbiórki przewidziany w art. 48 ust. 1, w obowiązującym obecnie stanie prawnym (i tym mającym zastosowanie w sprawie), nie jest orzekany bezwzględnie. Ustawodawca zobowiązał bowiem organ do badania, czy budowa zrealizowana (realizowana) bez wymaganego pozwolenia na budowę jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i, czy nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Nakaz rozbiórki obiektu może być orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji (ust. 1 art. 48). Przy czym, jeżeli zachodzą przedstawione powyżej okoliczności, o których mowa w ust. 2 art. 48 (tj. zgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami, w tym techniczno-budowlanymi), organ nadzoru budowlanego wstrzymuje w drodze postanowienia kierowanego do inwestora (właściciela lub zarządcy) prowadzenie robót budowlanych (bez względu na stopień ich zaawansowania), ustala wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy i nakłada obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie dokumentów wskazanych w ust. 3 omawianego artykułu. W myśl ust. 4 art. 48, w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, organ zobligowany jest jednak zastosować przepis ust. 1, a więc nakazać rozbiórkę obiektu lub jego części. Wskazany przepis art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego z 1994 r. stanowił podstawę materialno-prawną zaskarżonego w niniejszej sprawie orzeczenia, którym to [...] WINB utrzymał w mocy decyzję organu powiatowego z [...] lipca 2011 r. nakazującą skarżącemu rozbiórkę części budynku o wymiarach 8,0 m x 3,0 m, dobudowanej samowolnie do budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] w miejscowości [...]. W ocenie Sądu, wskazany przepis w okolicznościach sprawy został prawidłowo zastosowany. Rozwijając powyższe, przede wszystkim wskazać należy, iż właściwym było prowadzenie niniejszego postępowania w trybie przewidzianym w art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. (mającym zastosowanie do samowoli budowlanej). W rozpoznawanej sprawie skarżący bez uzyskania pozwolenia na budowę rozbudował bowiem obiekt budowlany, tj. budynek parterowy - mieszkalny z poddaszem gospodarczym, o konstrukcji drewnianej i wymiarach 8,0 m x 10,54 m. Wbrew wywodom skargi, w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie ma bowiem żadnych wątpliwości, iż sprawa dotyczy budynku w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, przez który należy rozumieć obiekt trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, posiadający fundamenty i dach. Wykonane roboty (objęte niniejszym postępowaniem) polegały zaś -jak wynika z protokołu oględzin organu powiatowego, przeprowadzonych w dniu 21 lipca 2009 r.- na dobudowaniu od szczytu wskazanego budynku tarasu o szerokości 3,0 m, wymianie i wydłużeniu o 3 m więźby dachowej (i podtrzymaniu jej słupami drewnianymi) oraz odeskowaniu przedmiotowego budynku. Powyższe potwierdza również włączona do akt sprawy dokumentacja zdjęciowa. Zakres wykonanych prac, jak słusznie uznał organ wojewódzki orzekający w sprawie, wymagał wcześniejszego uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Zgody takiej (w formie decyzji), skarżący jednak nie uzyskał, a to powoduje, że przeprowadzone przez niego roboty budowlane (mające miejsce w 2009 r.) należało zakwalifikować jako wykonane w warunkach samowoli budowlanej, o której mowa w art. 48 Prawa budowlanego. W konsekwencji, w stosunku do tych robót należało wszcząć i przeprowadzić postępowanie przewidziane w tej regulacji prawnej. Jednocześnie zaznaczenia w tym miejscu wymaga, iż nie budzi wątpliwości Sądu, że zakres wykonanych przez skarżącego prac polegał na dobudowie (inaczej – rozbudowie), a więc budowie (w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego) budynku mieszkalnego i nie mieścił się w pojęciu remontu, o którym mowa w art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego. Powyższe Sąd dostrzega, albowiem z akt sprawy wynika, iż w dniu 29 maja 2009 r. wpłynęło do Starostwa Powiatowego w [...] zgłoszenie skarżącego dotyczące wymiany pokrycia dachowego przedmiotowego budynku. Z treści tego zgłoszenia oraz załączonego do niego opisu technicznego wynika, iż dotyczy ono remontu istniejącej więźby dachowej. Podczas oględzin mających miejsce [...] lipca 2009 r. skarżący oświadczył, iż roboty budowlane wykonał właśnie w oparciu o wskazane zgłoszenie. Przypomnienia jednak wymaga, iż skarżący dokonał nie tylko wymiany istniejącej więźby dachowej, ale także jej przedłużenia (wprowadzając nowe elementy konstrukcyjne budynku), przez co uzyskał dodatkowe pomieszczenie na poddaszu użytkowym budynku i taras. Wykonane prace -wbrew stanowisku skarżącego- nie stanowiły remontu i nie mogły być zrealizowane na podstawie dokonanego przez niego zgłoszenia, na co zasadnie zwrócił uwagę organ odwoławczy podnosząc, iż zgłoszenie to należy uznać (w takich okolicznościach) za nieskuteczne. Zauważyć przy tym trzeba, iż zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych, z wyjątkiem obiektów wpisanych do rejestru zabytków. Stosownie natomiast do art. 3 pkt 8 powołanej ustawy, pod pojęciem "remontu" rozumieć należy wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Mając na uwadze treść przytoczonej definicji legalnej remontu podkreślić należy, iż pojęcie to odnosi się do robót budowlanych w istniejącym obiekcie budowlanym. Powyższe oznacza, że za remont nie mogą zostać uznane roboty budowlane polegające na budowie obiektu nowego, nawet jeśli budowa polega jedynie na wydłużeniu o 3 m dachu obiektu i jego oparcie na dodatkowych słupach (i uzyskanie w ten sposób tarasu). Aby można było mówić o remoncie obiektu budowlanego musi bowiem istnieć remontowany obiekt, dlatego też przy remoncie następuje najczęściej wymiana tylko poszczególnych elementów obiektu i zastąpienie ich nowymi. Podkreślić także należy, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się zgodnie, że za remont nie mogą być uznane roboty budowlane polegające na rozbiórce istniejącego obiektu budowlanego (bez względu na to kiedy miała ona miejsce) i wzniesieniu obiektu nowego, nawet w tym samym miejscu i odpowiadającego gabarytami pierwotnemu. W efekcie rozbiórki obiektu budowlanego inwestor nie dokonuje bowiem jego remontu, lecz odbudowy, czyli zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane, budowy ze wszystkimi tego konsekwencjami, w tym z obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, jak również ze skutkami prawnymi niedopełnienia wymaganych formalności (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 2001 r., sygn. akt SA/Bk 852/00 i z dnia 15 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 814/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem, zaznaczyć raz jeszcze trzeba, że pozwolenia na budowę nie wymagają roboty budowlane polegające na remoncie, ale tylko na remoncie we wskazanym wyżej znaczeniu. Z tego też powodu nie można było w niniejszej sprawie za remont uznać ani przedłużenia przez skarżącego więźby dachowej przedmiotowego budynku, ani rozbudowy tego budynku o taras, gdyż nie są to roboty budowlane polegające na odtworzeniu stanu pierwotnego. Nawet bowiem przy założeniu, że roboty te polegały na odtworzeniu tarasu uprzednio rozebranego, należało przyjąć, iż wymagają pozwolenia na budowę, albowiem stanowią -w świetle powyższych uwag- nie remont, a odbudowę, a więc budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Dlatego też -w ocenie Sądu- nie można w rozpoznawanej sprawie mówić o remoncie, ale o robotach budowlanych wymagających pozwolenia na budowę. Dodatkowo w tym miejscu podnieść też trzeba (mając na względzie stanowisko skarżącego zaprezentowane na rozprawie w dniu 6 marca 2012 r.), iż wykonane roboty budowlane nie mieszczą się w żadnej innej kategorii budów, czy robót budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego, na wykonanie których ustawodawca nie wymaga pozwolenia na budowę, a ewentualnie zgłoszenia. Przede wszystkim roboty wykonane przez skarżącego nie stanowią ogrodu zimowego czy altany, wymienionych w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Roboty te ingerują w istniejący obiekt budowlany, w ten sposób, iż poprzez wprowadzenie nowych elementów konstrukcyjnych zmieniają jego parametry – powierzchnię zabudowy i powierzchnię użytkową oraz kubaturę. Tym samym nie ma żadnych podstaw do tego, aby przyjąć, iż sprawa winna być prowadzona z uwzględnieniem art. 49b Prawa budowlanego, jako że dotyczy tzw. samowoli zgłoszeniowej. Konkludując, w ocenie Sądu, PINB w [...] zasadnie zastosował art. 48 i zasadnie w pierwszej kolejności -dążąc do legalizacji spornego obiektu- w dniu 18 stycznia 2011 r. wydał postanowienie przewidziane w ust. 2 i 3 tego artykułu (stosując się przy tym prawidłowo do uwag organu wojewódzkiego zawartych w decyzji kasatoryjnej wydanej w tej sprawie w dniu [...] grudnia 2010 r.). Postanowienie to organ prawidłowo skierował do właściciela spornego obiektu. Prawidłowo również postanowieniem tym zażądał przedłożenia dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego i wyznaczył długi (bo blisko 5-miesięczny) termin na wykonanie tych obowiązków. Skarżący na postanowienie organu nie zareagował w żaden sposób. Ani nie przedłożył dokumentów, ani nie wnosił o przedłużenie terminu wyznaczonego na ich złożenie. Nie wnosił też o przeprowadzenie dodatkowych dowodów w sprawie i nie kwestionował także na tym etapie, ani później ustaleń faktycznych dotychczas poczynionych. Na rozprawie przed Sądem w dniu 6 marca 2012 r. do protokołu skarżący wyjaśnił, iż przystąpił do zbierania dokumentów wymaganych przez organ powiatowy do legalizacji dobudowy, ale z uwagi na wysokie koszty przygotowania projektu budowlanego odstąpił od procedury legalizacyjnej. Skarżący -jak sam przyznał- nie wykonał więc ww. postanowienia organu powiatowego. Brak wykonania obowiązków wynikających z tego orzeczenia organu I instancji, skutkować zaś musiał decyzją orzekającą o rozbiórce. W świetle cytowanego powyżej ust. 4 art. 48, w sytuacji niewykonania w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1, a więc nakaz rozbiórki. W konsekwencji za prawidłową w okolicznościach sprawy należało uznać decyzję PINB w [...] z [...] lipca 2011 r., nakazującą skarżącemu rozbiórkę tej części budynku, która została samowolnie dobudowana oraz zaskarżoną decyzję [...]WINB z [...] września 2011 r. utrzymującą w mocy orzeczenie organu I instancji. Zaznaczyć przy tym trzeba, że nakaz rozbiórki sformułowany w decyzji I instancji został tak określony, iż nie budzi wątpliwości czego, tj. jakiej części budynku dotyczy, a fakt niedysponowania przez skarżącego dokumentacją budowlaną przedmiotowego budynku, nie może stanowić o niewykonalności tej decyzji. Z wymienionych powodów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.