VII SA/Wa 2433/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant Spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2011 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] października 2010 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej skargę oddala Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2010 r. K. S. wystapił do [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z wnioskiem o zmianę na podstawie art 155 kpa decyzji z dnia [...] czerwca 1987 r. stwierdzającej przygotowanie zawodowe do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. Okręgowa Komisja Kwalifikacyjna [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budowanictwa, na podstawie art. 155 § 1 w związku z art. 154 §2 - ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu ww. wniosku z dnia [...] kwietnia 2010 r. odmówiła zmiany decyzji z dnia [...] czerwca 1987 r. w sposób wskazany we wniosku. W uzasanieniu decyzji organ podał, iż zgodnie z treścią art 155 k.p.a decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji, który ją wydał lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny i słuszny interes strony. Z ugruntowanego poglądów orzecznictwa sądowo-administracyjnego wynika, że zmiana ostatecznej decyzji administracyjnej na mocy art. 155 k.p.a jest dopuszczalna tylko wtedy, gdy obowiązuje podstawa materialnoprawna na mocy, której decyzj zostałą wydana. Tymczasem wnioskodawca żąda aby dostosować treść jego decyzji z dnia [...] czerwca 1987 r. podjętej pod rządami rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz.U. Nr 8, poz. 46 ze zm.) do treści obecnie obowiązujących przepisów tj. rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 kwietnia 2006 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz.U. Nr 83 poz. 578 z późn. zm.), co w konsekwencji oznacza, że organ musiałby zastosować obecnie obowiązujące przepisy w odniesieniu do decyzji wydanej pod rządami przepisów już uchylonych, co - nie znajduje uzasadnienia w oparciu o art. 155 kodeksu postępowania administracyjnego. Ustawodawca rozstrzygnął kwestię obowiązywania uprawnień budowlanych nadanych na podstawie uchylonych przepisów w art. 104 ustawy z dnia 7 lipca l994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz.U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem osoby, które, przed dniem wejścia w życie ustawy (1 stycznia 1995 r.) uzyskały uprawnienia budowlane lub stwierdzenie posiadania przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, zachowują uprawnienia do pełnienia tych funkcji w dotychczasowym zakresie. Tak więc Prawo budowlane przewiduje zachowanie uprawnień do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, ale tylko tych, które zostały stwierdzone stosownym orzeczeniem administracyjnym. O tym, w jakim zakresie dana osoba zachowała uprawnienia budowlane, decyduje treść orzeczenia stwierdzającego nabycie tych uprawnień. Interpretacja powyższa wynika z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, IV SA 693/96 - LEX Nr 43314 i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, IV SA 669/96 - LEX Nr 43124). Pismem z dnia [...] sierpnia 2010 r. skarżący wniósł odwołanie od decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz wydanie przez organ odwoławczy merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Decyzją z dnia [...] października 2010 r. Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inzynierów Budownictwa w [...] utrzymała w mocy zaskarzoną decyzję z dnia [...] czerwca 2010 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż odwołujacy sie żąda zmiany w trybie art. 155 k.p.a. decyzji wydanej na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. Rozporządzenie to zostało uchylone z dniem 15 lutego 1995 r. Tym samym nie obowiązują już przepisy stanowiące materialno-prawną podstawę decyzji, na mocy, której strona wykonuje uprawnienia budowlane. Powyższa okoliczność stanowi samodzielną przesłankę odmowy zmiany decyzji. Organ odwoławczy wskazał ponadto, iż w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 155 K.p.a. bezprzedmiotowe jest podnoszenie zarzutów koncentrujących się wokół zagadnień zgodności lub niezgodności z prawem decyzji, która ma być uchylona lub zmieniona. Zarzuty podniesione we wniosku są, zatem bezprzedmiotowe i nie mogą stanowić podstawy wzruszenia decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 k.p.a. Postępowanie to nie prowadzi do ponownej merytorycznej oceny badanej decyzji. Organ odwoławczy podjął próbę ustalenia, czy w przedmiotowej sprawie zachodzi słuszny interes strony lub interes społeczny, który uzasadnia wzruszenie decyzji w zakresie żądanym przez stronę. Intencją strony jest zastosowanie do jego decyzji § 24 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z 28 kwietnia 2006 r. W ocenie organu spełnienie tego żądania jest niemożliwe. Zastosowanie przepisu prawa w danej sprawie jest uzależnione od ziszczenia się określonego stanu faktycznego opisanego w hipotezie normy prawnej. Przepis § 24 w/w rozorządzenia określa zakres uprawnień budowlanych w specjalności instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń elektrycznych i elektroenergetycznych. Przepis ten ma zastosowanie wówczas, gdy organ nadaje stronie uprawnienia budowlane do kierowania robotami budowlanymi lub projektowania bez ograniczeń lub w ograniczonym zakresie. Możliwość zastosowania § 24 w/w rozporządzenia występuje tylko wtedy, gdy strona spełniła warunki określone w art. 12 ust. 3 i art. 14 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, tj. posiada odpowiednie lub pokrewne wykształcenie, odbyła wymaganą praktykę, oraz gdy zdała egzamin na uprawnienia budowlane. Tylko w takich okolicznościach organ może nadać stronie uprawnienia i na podstawie § 24 w/w rozporządzenia określić ich zakres przedmiotowy. Zastosowanie tego przepisu w innych warunkach, czego de facto żąda strona, jest niedopuszczalne. Zmiana ostatecznej decyzji, na mocy, której strona wykonuje uprawnienia, poprzez odwołanie się do § 24 wspomnianego rozporządzenia doprowadziłaby w rezultacie do naruszenia, co najmniej art. 12 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane. Tym samym uwzględnienie interesu strony na skutek zmiany decyzji narusza prawo. Niewątpliwie zmiana decyzji w żądanym zakresie leży w interesie strony, ale nie jest to interes słuszny, tj. interes godny ochrony, nie stojący w sprzeczności ani z prawem, ani zasadami współżycia społecznego. W tym stanie rzeczy organ odwoławczy uznał, że nie ma prawnych możliwości uwzględnienia żądania strony. W skardze na decyzję z [...] października 2010 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucił decyzji: 1. naruszenie przepisu postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 155 k.p.a, poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy w sprawie niniejszej nie doszło do zmiany stanu prawnego, a nadto za zmianą decyzji przemawia interes społeczny i słuszny interes strony, 2. rażące naruszenie art. 7 k.p.a polegające na zupełnym pominięciu istoty sprawy i nie podjęciu przez organ żadnych starań w zakresie swoich kompetencji w celu załatwienia sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela (strony), tj. brak podjęcia trybu najbardziej adekwatnego do merytorycznego rozstrzygnięcia w celu prostego potwierdzenia uprawnień strony, których nigdy nie utraciła; a także polegające na zupełnym pominięciu przez organ odwoławczy wniosku ewentualnego zawartego w odwołaniu od decyzji; tym samym organ bezzasadnie ograniczył się jedynie do rozpatrzenia kwestii stosowania trybu z art. 155 KPA i jednocześnie pominął istotę sprawy, którą jest kwestia potwierdzenia uprawnień; 3. naruszenie art. 8 k.pa polegające na faktycznym niezałatwieniu sprawy przez organ, co pozostaje w ewidentnej sprzeczności z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa; 4. naruszenie art. 7 i 77, i 136 k.pa polegające na braku rozpatrzenia całego materiału dowodowego przez organ wskutek pominięcia załączonego do wniosku skarżącego z dn. [...] 2010 r. pisma [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] 2005 r., pominięcia wniosku dowodowego zgłoszonego w piśmie z dn. [...] 2010 r. i ponowionego w odwołaniu od decyzji (tj. wniosku o przeprowadzenie dowodu z dokumentów - wniosku o nadanie uprawnień Skarżącemu znajdującego się w archiwach Urzędu Wojewódzkiego Wydziału [...]), a także wskutek pominięcia wniosku dowodowego o przesłuchanie K. S. i dowodu z pisma [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa dotyczącego ilości jednostkowych spraw, w których potwierdzano uprawnienia w sytuacjach tożsamych do sytuacji Skarżącego; 5. naruszenie art. 107 § 3 kp.a polegające na niewystarczającym wskazaniu przyczyn nierozpoznania wniosków dowodowych; 6. rażące naruszenie art. 2 i 64 ust. 1 Konstytucji RP polegające na faktycznym złamaniu zasady ochrony praw słusznie nabytych poprzez brak potwierdzenia przez organ uprawnień, które K. S. nabył, a nie został ich pozbawiony, co w konsekwencji pozbawia stronę zagwarantowanej konstytucyjnie wolności wykonywania zawodu. 7. rażące naruszenie art. 2 i 32 Konstytucji RP polegające na faktycznym roznicowaniu podmiotów znajdujących się w takiej samej sytuacji; bowiem organ administracyjny wydawał innym osobom znajdującym się w takiej samej sytuacji co skarżący stosowne pisma dotyczące zakresu uprawnień, z których wynikało, że "instalacje elektryczne zgodnie z par 13 ust. 1 pkt 4 lit D obejmowały instalacje elektryczne, napowietrzne i kablowe linie energetyczne, stacje i urządzenia elektroenergetyczne dla dowolnych napięć". 8. naruszenie art. 10 k.p.a polegające na braku zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu i braku umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji; 9. naruszenie art. 113 § 2 poprzez jego błędną wykładnię polegającą na bezzasadnym przyjęciu, że wskazany przepis stanowi podstawę do rozwiązania niniejszej sprawy, w sytuacji gdy właściwą drogą będzie zwykłe potwierdzenie tych uprawnień w drodze korespondencji. W odpowiedzi na skargę, organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Ponadto Sąd Administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Z uwagi na powyższą regulację w ocenie Sądu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nie można postawić zarzutu naruszenia prawa. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa wydana [...] października 2010r., utrzymująca w mocy decyzję Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z [...] czerwca 2010r., odmawiającą zmiany ostatecznej decyzji z [...] czerwca 1987r. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że postępowanie przed organem I instancji zostało wszczęte na wniosek skarżącego reprezentowanego przez profesjonalnego pełnomocnika zawierający jednoznaczne żądania zmiany decyzji ostatecznej z dnia [...] czerwca 1987r. stwierdzającej posiadanie uprawnienia zawodowe skarżącego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie – w trybie określonym w art. 155 kpa. W tej sytuacji zupełnie niezasadny jest zarzut pełnomocnika skarżącego, że organ nie rozpatrzył w całości złożonego wniosku bowiem rozstrzygnął sprawę jedynie w aspekcie wskazanego we wniosku art. 155 kpa nie rozważając możliwości wzruszenia decyzji ostatecznej ( biorąc pod uwagę słuszny interes strony) w innych trybach wskazanych w kpa, bowiem organ administracji nie jest uprawniony do zmiany zakresu ani trybu w jakim strona domaga się wszczęcia postępowania administracyjnego. Treść żądania, w którym strona wskazuje konkretną normę prawną wyznacza bowiem rodzaj sprawy, którym organ jest związany ( por. wyrok NA z 16 maja 2008r., sygn. OSK 510/07 LEX nr 505314). Podstawą materialnoprawną kontrolowanej decyzji jest art. 155 kpa stanowiący, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo , może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, jeżeli przepisy nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmiany takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Warunkiem jednak uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji w tym trybie jest aby w dacie rozstrzygnięcia obowiązywały przepisy stanowiące podstawę prawną na jakiej ta decyzja została wydana. Zmiana regulacji prawnej, tak jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie tj. utrata mocy z dniem 15 lutego 1995r., przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 lutego 1975r., w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie będących podstawą materialno – prawną decyzji objętej wnioskiem – oznacza konieczność rozpatrywania uprawnień strony w świetle nowego stanu prawnego i prowadzi do powstania nowej sprawy administracyjnej. Już powyższe pozwala – w ocenie Sądu – uznać zaskarżone decyzje za zgodne z obowiązującymi przepisami, a pozostałe zarzuty skargi uznać za niezasadne. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.