VII SA/Wa 2436/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 września 2017 r. sprawy ze skargi B. W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2016 r. znak [...],[...] w przedmiocie umorzenia postępowania organu I instancji oddala skargę 1. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] sierpnia 2016 r., znaki: [...] i [...], po ponownym rozpatrzeniu zażalenia H. i E.K., zwanych dalej również "wnioskodawcami", od postanowienia Wojewody [...] z [...] lutego 2013 r., znak: [...], w sprawie odmowy wstrzymania wykonania własnej decyzji z [...] października 2012 r., uchylił zaskarżone postanowienie w całości oraz umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. 2. W dniu [...] lutego 2012 r. B. W., zwany dalej "skarżącym", dokonał zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, polegających na ociepleniu ("dociepleniu") budynku mieszkalnego położonego na działkach o nr ewid. [...] i [...], z obrębu [...], zlokalizowanych przy ul. [...] i [...] w T.. Prezydent Miasta T. decyzją z [...] lipca 2012 r., znak: [...], wniósł sprzeciw wobec ww. zgłoszenia. Sprzeciw był konsekwencją złożenia przez wnioskodawców oświadczenia o niewyrażeniu zgody na roboty budowlane objęte zgłoszeniem, ze względu na fakt, że narożnik budynku mieszkalnego, który miał być ocieplony jest położony na działce należącej do wnioskodawców. Następnie, Wojewoda [...] decyzją z [...] października 2012 r., [...], uchylił ww. decyzję Prezydenta Miasta T. z [...] lipca 2012 r. i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. W konsekwencji, skarżący mógł rozpocząć docieplanie ww. budynku mieszkalnego. Z kolei, H. i E. K.(wnioskodawcy) podaniem z [...]listopada 2012 r. wnieśli o wznowienie ww. postępowania oraz o wstrzymanie wykonania decyzji Wojewody [...] z [...] października 2012 r. 3. Wojewoda [...] postanowieniem z [...] lutego 2013 r. odmówił wstrzymania wykonania własnej decyzji z [...] października 2012 r., co umożliwiło skarżącemu prowadzenie robót budowlanych, polegających na dociepleniu przedmiotowego budynku. Organ pierwszej instancji wydał powyższe rozstrzygnięcie na podstawie art. 152 w związku z art. 145 § 1 pkt 4, art. 147 i art. 149 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a." Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), zwanej dalej "pr.bud.", wnioskodawcom nie będzie przysługiwał status strony we wznowionym postępowaniu. Organ wojewódzki stwierdził, że według wskazanego przepisu stronami w postępowaniu w sprawie o udzielenia pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Należy przy tym uwzględnić treść art. 29 ust. 2 pkt 4 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 pr.bud., czyli okoliczność, że tzw. "postępowanie zgłoszeniowe" nie jest typowym postępowaniem administracyjnym. Z wymienionych względów, wnioskodawcom nie przysługiwał status strony w postępowaniu, którego przeprowadzenia wnioskodawcy. Ponadto, mając na uwadze treść art. 152 § 1 k.p.a., wstrzymanie z urzędu lub na wniosek strony wykonania decyzji objętej postępowanie wznowieniowym, może nastąpić jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji. W niniejszej sprawie, zdaniem organu, wnioskodawcy nie mogą zostać uznani za stronę postępowania w sprawie zgłoszenia przez skarżącego zamiaru rozpoczęcia robót, polegających na ociepleniu budynku mieszkalnego zlokalizowanej na ww. nieruchomości. 4. H. i E. K. złożyli w terminie zażalenie na ww. rozstrzygnięcie Wojewody [...] z [...] lutego 2013 r. Wnioskodawcy wskazali, że w związku z sąsiedztwem działki nr ewid. [...], należącej do wnioskodawców i działki nr ewid. [...], należącej do skarżącego, a także faktem, że nieruchomość wnioskodawców jest obciążona służebnością gruntową na rzecz nieruchomości skarżącego (księga wieczysta nr [...]), wnioskodawców można i należy uznać za właścicieli nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu będącego przedmiotem robót budowlanych, które planuje skarżący. Tym samym należy im przyznać status strony przedmiotowego "postępowania zgłoszeniowego". Dodatkowo wnioskodawcy podnieśli, że planowane przez skarżącego ocieplenie budynku, w części w której budynek ten przekracza granice działek, będzie ociepleniem wykonanym na części należącej do wnioskodawców. 5. Po rozpoznaniu ww. zażalenia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] czerwca 2013 r., znak: [...], uchylił zaskarżone postanowienie Wojewody [...] z [...] lutego 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Tym samym, zostało zakwestionowanie prawo skarżącego do prowadzenia robót polegających na dociepleniu ww. budynku mieszkalnego. Organ wskazał, że konieczność uchylenia postanowienia [...] z [...] lutego 2013 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji wynika z faktu, iż przeprowadzenie przez organ drugiej instancji postępowania godziłoby w zasadę dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 kpa. Z powyższym rozstrzygnięciem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2013 r. nie zgodził się skarżący, zaskarżając je do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W rezultacie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 11 grudnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1786/13, uchylił postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2013 r. Sąd wskazał, że postępowanie nadzwyczajne o wznowienie jest postępowaniem, w którym krąg stron należy ustalić na podstawie art. 28 k.p.a. Okoliczność ta była znana organowi odwoławczemu i nie wymagała przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, a więc umożliwiała rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. 6. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] czerwca 2016 r., podjął postępowanie zażaleniowe na postanowienie Wojewody [...] z [...] lutego 2013 r. o odmowie wstrzymania wykonania decyzji tego organu z [...] października 2012 r. Następnie, postanowieniem z [...] sierpnia 2016 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżone postanowienie w całości oraz umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Tym samym, sprzeciw wyrażony przez Prezydenta Miasta T. w decyzji z [...] lipca 2012 r. stał się skuteczny, co uniemożliwiło skarżącemu prowadzenie robót polegających na dociepleniu spornego budynku mieszkalnego. Organ odwoławczy wydał powyższe rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 k.p.a. (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm.) oraz w związku z prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 grudnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1786/13. Organ drugiej instancji wskazał, że z uwagi na okoliczność, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 9 kwietnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2685/13, oddalił skargę skarżącego na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2013 r., utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] sierpnia 2013 r. (wstrzymujące wykonanie decyzji Wojewody [...] z [...] października 2012 r.), w aktualnym stanie sprawy nie jest możliwe ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie wstrzymania wykonania ww. decyzji Wojewody [...] z [...] października 2012 r. co do istoty z uwagi na bezprzedmiotowość sprawy, bowiem postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2013 r., które zostało wydane w tym samym przedmiocie, jest ostateczne. 7. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem w piśmie z [...] września 2016 r. skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2016 r., wnosząc o uchylenie tego rozstrzygnięcia oraz o uchylenie postanowienia z [...] października 2013 r. Skarżący zarzucił organowi drugiej instancji naruszenie art. 7, art. 77 § 1 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1 i ust. 2c i art. 105 k.p.a. Skarżący zarzucił organowi tendencyjne prowadzenie postępowania i nieustalenie prawdy obiektywnej, co w konsekwencji doprowadziło do wydania rozstrzygnięcia uniemożliwiającego skarżącemu utrzymanie budynku w dobrym stanie technicznym, do czego zobowiązują go przepisy prawa budowlanego. Skarżący wskazał, że przedmiotowy budynek leży głównie na działce nr ewid. [...], ale narożnikiem zachodzi na działkę sąsiednią nr ewid. [...]. W celu uregulowania stanu prawnego skarżący zakupił działkę nr ewid. [...], a następnie ją sprzedał i ustalił służebność gruntu o powierzchni 7,08 m2 pod narożnikiem budynku stanowiącego jego własność, w zamian za co przekazał właścicielowi działki nr ewid. [...] określoną powierzchnię działki nr ewid. [...]. Narożnik budynku skarżącego z kołnierzem fundamentu (obejściem) zlokalizowana jest na powierzchni objętej ww. służebności gruntową ustanowioną na działce nr ewid. [...]. W ocenie skarżącego nie wykracza on z ociepleniem ścian poza konstrukcję fundamentu budynku - kołnierza i poza powierzchnię gruntu obciążonego służebnością gruntową. 8. Odpowiadając w dniu [...] października 2016 r. na ww. skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie oraz wniósł o oddalenie skargi. Organ wskazał, że przesłanki, jakimi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji wyraził w jej uzasadnieniu. Natomiast ustosunkowując się do zarzutów i wywodów zawartych w skardze organ stwierdził, że w świetle uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia pozostają one bez wpływu na treść wydanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 9. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreśla, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 z późn. zm.) zadaniem Sądu jest dokonanie kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem jego zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie, po przeprowadzeniu analizy zgromadzonego materiału oraz rozważeniu stanowisk stron i podniesionych przez nie argumentów, Sąd stwierdza, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. 10. Uzasadniając wydany wyrok Sąd zobowiązany jest wyjaśnić przede wszystkim przedmiot toczącego się postępowania. Otóż, skarga rozpatrywana przez Sąd odnosi się do postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2016 r., którym organ uchylił postanowienie Wojewody [...] z [...] lutego 2013 r. odmawiające wstrzymania wykonania własnej decyzji z [...] października 2012 r. Należy przy tym podkreślić, że wskazane postanowienia Wojewody [...] z [...] lutego 2013 r. było przedmiotem kontroli, gdyż wcześniejszym postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2013 r. zostało uchylone, a wskazane postanowienie GINB uchylił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 grudnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1786/13. Orzeczenie sądu stało się prawomocne. Wskazane postanowienie Wojewody [...] z [...] lutego 2013 r. pozostaje zatem w obrocie prawnym. Rozstrzygnięcia tego nie należy przy tym mylić z postanowieniem Wojewody z [...] sierpnia 2013 r., w którym organ wstrzymał wykonanie własnej decyzji z [...] października 2012 r. O zgodności tego aktu z prawem rozstrzygał GINB w postanowieniu z [...] października 2013 r., utrzymując je w mocy, a następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 9 kwietnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2685/13, oddalającym skargę B. W.. W stosunku do przedstawionego orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie toczyło się postępowanie kasacyjne przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (sygn. akt II OSK 2047/14), jednak postępowanie kasacyjne zostało umorzone ze względu na cofnięcie skargi przez skarżącego B. W.. Pozostawanie w obrocie postanowienie Wojewody [...] z [...] sierpnia 2013 r. odnoszącego się do decyzji Wojewody z [...] października 2012 r. nie ma bezpośredniego wpływu na będące przedmiotem postępowanie w niniejszej sprawie postanowienie Wojewody z [...] lutego 2013 r. Nie można zatem stwierdzić, że w niniejszej sprawie występuje stan res iudicata. Nie można również twierdzić, że mamy do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania odnoszącego się do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na dociepleniu budynku mieszkalnego należącego do skarżącego, choć swoim narożnikiem znajdującego się na działce wnioskodawców. Postępowanie w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji nie jest bowiem postępowaniem co do meritum czynności skarżącego, a jedynie tzw. "postępowaniem wpadkowym". Dlatego też, rozpatrując kwestię zasadności odmowy wstrzymania wykonania decyzji i umorzenia postępowania w tej sprawie, nie można rozstrzygać o istnieniu przedmiotu postępowania. W tym zakresie uzasadnienie zaskarżonego postanowienia GINB jest nietrafne. Skargę rozpatrywaną w niniejszej sprawie należało oddalić, a nie odrzucić również z tego względu, że skarżący podnosił w niej zarzuty i argumenty dotyczące charakteru planowanych robót budowlanych i tytułu prawnego do nieruchomości, które mogłyby być rozstrzygane w postępowaniu co do meritum, a nie w postępowaniu odnoszącym się do odmowy wstrzymania wykonania wcześniejszego aktu. Sąd stwierdził zatem, że zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2016 r. należy uznać za zgodne z prawem i z tego względu skargę za niezasadną. 11. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.