VII SA/Wa 2438/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły (spr.), , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Protokolant ref. staż. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2011 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej skargę oddala. Przedmiotem skargi wniesionej przez T. S. jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2010 r., znak: [...] utrzymująca w mocy -w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.)- decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2010 r., znak [...] o odmowie uchylenia decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2007 r., znak: [...], w następującym stanie faktycznym: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] wszczął i prowadził z urzędu postępowanie w sprawie budowy budynków gospodarczych na działce o nr [...]zlokalizowanej przy ul. [...] w [...], pod kątem jej zgodności z przepisami prawa. W trakcie tego postępowania organ nadzoru budowlanego ustalił, iż T. S. (właścicielka ww. nieruchomości) dokonała w dniu 28 lipca 2005 r. zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie dwóch budynków gospodarczych o pow. użytkowej 8 m2 każdy, a zrealizowała jeden obiekt budowlany, który w świetle art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm., dalej Prawo budowlane) wymagał uzyskania pozwolenia na budowę. Z uwagi na poczynienie takich ustaleń, postanowieniem z [...] stycznia 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] -na podstawie art. 48 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego- wstrzymał prowadzenie przez T. S. dalszych robót budowlanych i nałożył na nią obowiązek złożenia w wyznaczonym terminie dokumentów umożliwiających zalegalizowanie wykonanych robót. Wobec niewykonania żadnego z nałożonych obowiązków, wskazany organ decyzją z [...] kwietnia 2007 r. znak: [...] nakazał rozbiórkę wybudowanego budynku. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego -po rozpatrzeniu odwołania T. S. od ww. decyzji z [...] kwietnia 2007 r.- decyzją z [...] czerwca 2007 r. znak: [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Powyższą decyzję T. S. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, który wyrokiem z 20 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Ke 505/07 skargę oddalił. Następnie, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 7 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 501/08 oddalił skargę kasacyjną T. S. od ww. wyroku Sądu I instancji. Pismem z 9 lipca 2009 r. T. S. wystąpiła do [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] o stwierdzenie nieważności, wygaśnięcia lub uchylenie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] z [...] kwietnia 2007 r. znak: [...], utrzymanej w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 29 czerwca 2007 r. Powyższy wniosek oparła na przepisie art. 154 § 1, art. 156 § 1 i art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] pismem z 10 sierpnia 2009 r. wezwał T. S. do sprecyzowania, czy podtrzymuje swój wniosek o uchylenie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] z [...] kwietnia 2007 r. na podstawie przepisu art. 154 § 1 k.p.a. w sytuacji, gdy wniosek tego typu mógłby dotyczyć tylko decyzji ostatecznej (a więc w tym przypadku decyzji organu II instancji) i może być rozpatrzony tylko w trybie art. 155 k.p.a. Jednocześnie organ pouczył wnioskodawczynię o treści art. 154 § 1 i art. 155 k.p.a. Pismem z 2 września 2009 r. T. S. ponownie wniosła o stwierdzenie wygaśnięcia lub uchylenie, względnie stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] z [...] kwietnia 2007 r. nr jw. utrzymanej w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2007 r., wskazując na art. 154 § 1, art. 155, art. 156 § 1 oraz art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Dalej, pismem z 2 października 2009 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] zawiadomił o wszczęciu na wniosek T. S. postępowania w sprawie uchylenia na podstawie art. 154 k.p.a. decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] czerwca 2007 r. znak: [...] utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] z [...] kwietnia 2007 r. nakazującą T. S. rozbiórkę budynku gospodarczego wybudowanego na posesji nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...]. Następnie, po przeprowadzeniu postępowania we wskazanym trybie, w dniu [...] lipca 2010 r. organ ten wydał decyzję, którą odmówił uchylenia własnej decyzji z [...] czerwca 2007 r. znak: [...]. W uzasadnieniu orzeczenia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wskazał, że tryb uregulowany w art. 154 k.p.a. ma zastosowanie do decyzji ostatecznych, na podstawie których żadna ze stron nie nabyła prawa. Wskazał też, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych decyzja nakazująca rozbiórkę w trybie przepisów art. 48 ust 1 i art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego (a taka występuje w sprawie) jest decyzją, na mocy której strony nabyły prawo, albowiem "nabycie praw" może nastąpić również w decyzji nakładającej obowiązek. Tym samym organ stwierdził, że nie mógł już tylko z tego powodu uwzględnić żądania wnioskodawczyni. Zmiana lub uchylenie decyzji nakazującej rozbiórkę na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. nie jest -jak stwierdził- w ogóle możliwa. Z powyższym rozstrzygnięciem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2010 r. nie zgodziła się T. S. i wniosła odwołanie. Po rozpatrzeniu tego odwołania, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W uzasadnieniu wydanej w dniu [...] września 2010 r. decyzji powtórzył argumentację organu I instancji ponownie wskazując, iż w trybie art. 154 k.p.a. możliwe jest uchylenie decyzji ostatecznej, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, a taką decyzją nie jest decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego. "Nabycie praw" użyte w art. 154 k.p.a. należy rozumieć szeroko przyjmując, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona "nabyła prawo" w rozumieniu omawianego przepisu. W skardze na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2010 r. T. S. wniosła o jej uchylenie zarzucając naruszenie art. 7 k.p.a. Rozwijając podniesiony zarzut wskazała, że organy orzekające w niniejszej sprawie nie "omówiły istoty problemu jaki w tej sprawie zaistniał". Nie dostrzegły bowiem, że niemożliwe jest obecnie wykonanie decyzji rozbiórkowej, gdyż decyzja ta dotyczy jednego budynku bez określenia jego wymiarów, a na nieruchomości skarżącej posadowione są dwa budynki. Ponadto T. S. stwierdziła, że do budowy powyższych budynków nie było konieczne pozwolenia na budowę, a oba obiekty budowlane zostały wykonane na podstawie zgłoszenia. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę prawną kontrolowanego rozstrzygnięcia stanowił art. 154 § 1 k.p.a. (w brzmieniu sprzed nowelizacji wprowadzonej ustawą zmieniającą z dnia 3 grudnia 2010 r., Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18), zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Postępowanie prowadzone w tym trybie stanowi jeden z elementów systemu nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego obejmujący przypadki weryfikacji decyzji ostatecznych. Jak każde postępowanie zmierzające do zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji, omawiane postępowanie jest traktowane jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się wg przepisów art. 154 k.p.a. Postępowanie takie - o uchylenie lub zmianę decyzji - ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. W konsekwencji podkreślić należy, że zadaniem organu, który prowadzi postępowanie w oparciu o art. 154 k.p.a. jest wyjaśnienie i ocena czy w danych okolicznościach sprawy zachodzą przesłanki wymienione w § 1 tego artykułu. Zauważyć więc trzeba, iż zmiana lub uchylenie decyzji na podstawie art. 154 k.p.a. jest możliwa, jeżeli decyzja ta jest decyzją ostateczną, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W niniejszej sprawie skarżąca wystąpiła o uchylenie w trybie art. 154 § 1 k.p.a. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] z [...] kwietnia 2007 r. utrzymanej w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2007 r. znak: [...]. Decyzje te zapadły w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku gospodarczego. Nakaz rozbiórki orzeczono w oparciu o art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118). Dostrzegając sposób sformułowania wniosku oraz fakt wskazania w nim na tryb z art. 154 k.p.a., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego słusznie przed załatwieniem żądania skarżącej wezwał ją do sprecyzowania podania pouczając o treści art. 154 i art. 155 k.p.a. oraz wskazując, że decyzje ostateczne podejmowane w oparciu o ustawę – Prawo budowlane są decyzjami, na mocy których strona nabyła prawo. Skarżąca pismem z 2 września 2009 r. podtrzymała swój wniosek o uchylenie decyzji PINB dla Miasta [...] utrzymanej w mocy decyzją [...] WINB z [...] czerwca 2007 r. na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. Tym samym organ tak sformułowanym podaniem (i wskazanym w nim trybem w jakim sprawa ma być prowadzona) był związany, przy czym prawidłowo uznał, że żądanie oparte na podstawie ww. art. 154 dotyczy w istocie decyzji ostatecznej, tj. decyzji [...] WINB z [...] czerwca 2007 r. (pomimo, że jako pierwszą skarżąca wymieniła decyzję organu I instancji nie mającą takiego charakteru, ale trzeba mieć na względzie, że w dacie złożenia przez nią wniosku, sprawa została ostatecznie załatwiona). Prawidłowo też organ uznał, że uchylenie tej decyzji z [...] czerwca 2007 r. w omawianym trybie nie jest możliwe, albowiem jest to decyzja, na mocy której strona nabyła prawo (a więc decyzja, do której art. 154 k.p.a. w ogóle nie ma zastosowania). Rozwijając powyższe zaznaczyć trzeba, że przez nabycie prawa z decyzji ostatecznej należy rozumieć każde przysporzenie w sferze prawnej. W przypadku decyzji, na mocy której nałożono na stronę obowiązek, tym "przysporzeniem w sferze prawnej" jest skonkretyzowanie co do treści i rozmiaru spoczywającego na stronie obowiązku. "Nabycie praw" użyte w omawianym przepisie należy bowiem rozumieć szeroko przyjmując, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona "nabyła prawo". Decyzja o nakazie rozbiórki nie jest decyzją, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa w rozumieniu art. 154 § 1 k.p.a. (v. wyrok NSA z 14 lutego 2002 r. sygn. akt IV SA 1076/00, Lex nr 80587, wyrok NSA z 24 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1188/04, Lex nr 164973). Decyzja wydana w trybie art. 48 Prawa budowlanego jest decyzją nakładającą na stronę obowiązek, a to powoduje, że niedopuszczalne jest jej wzruszenie w trybie art. 154 k.p.a. Konkludując, Sąd podzielił argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż nie jest możliwe uchylenie lub zmiana w trybie art. 154 § 1 k.p.a. decyzji nakazującej skarżącej rozbiórkę samowolnie wykonanego budynku gospodarczego. Organ pierwszej instancji prawidłowo odmówił uchylenia kwestionowanej decyzji wydanej w przedmiocie nakazu rozbiórki na podstawie ww. przepisu k.p.a., a organ odwoławczy zasadnie utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. Decyzja w przedmiocie nakazu rozbiórki wydana na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane jest bowiem decyzją nakładającą na stronę obowiązek, a wobec tego jej wzruszenie w oparciu o art. 154 k.p.a. już tylko z tego powodu nie jest możliwe. Tym samym brak było jakichkolwiek podstaw, aby w toku postępowania organy orzekające zajmowały się okolicznościami podnoszonymi przez skarżącą, a mającymi -w jej ocenie- przemawiać za wzruszeniem decyzji zobowiązującej ją do wykonania rozbiórki budynku gospodarczego, w kontekście (jak należy sądzić) interesu społecznego lub słusznego interesu strony (bo tylko w tym kontekście okoliczności te w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 154 k.p.a. mogłyby być rozważane). Stąd też Sąd za nieuzasadniony uznał zarzut skargi naruszenia art. 7 k.p.a. W ocenie Sądu, organy orzekające uwzględniły wszystkie te aspekty sprawy, które w tym przypadku winny być dostrzeżone i ocenione, bo mogłyby czy też miały wpływ na wynik sprawy. Z tych przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd skargę oddalił.