VII SA/Wa 2438/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, , Sędzia WSA Paweł Groński, Sędzia WSA Renata Nawrot (spr.), Protokolant ref. staż. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi T. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. przyznaje ze środków Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adw. J. Ł. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy). Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012r., Nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 - ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu zażalenia T. K. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] czerwca 2012r., nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego, w ramach nadzoru budowlanego sprawie dotyczącej robót budowlanych prowadzonych przy budowie budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, z garażem w bryle budynku na terenie nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...] – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Postępowanie w niniejszej sprawie miało następujący przebieg. T. K. (dalej wnioskodawczyni, skarżąca) zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (wnioskiem z dnia 27 lipca 2010 r.), o wstrzymanie robót budowlanych prowadzonych przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem w bryle budynku na nieruchomości przy ul. [...] w [...], ze względu na wystąpienie zagrożenia dla budynku znajdującego się na sąsiedniej nieruchomości przy ul. [...] w [...]. Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej PINB, organ I instancji) Nr – [...], na podstawie art. 104 k.p.a. w związku z art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156 poz. 1118 ze zm., dalej Prawo budowlane), odmówił wstrzymania robót budowlanych prowadzonych przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem w bryle budynku na nieruchomości przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu decyzji tej organ I instancji wskazał, że po przeprowadzeniu oględzin – w czasie czynności kontrolnych, nie stwierdzono widocznych uszkodzeń budynku przy ul. [...] i nie stwierdzono również zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia. Następnie decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., Nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WINB, organ odwoławczy), na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ II instancji zaakcentował w uzasadnieniu decyzji, rozważenie przez PINB art. 61 § 1 k.p.a., a więc ustalenie czy zachodzą przesłanki do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie ww. robót budowlanych, wyjaśniając przy tym, że organ wydał decyzję bez wszczęcia postępowania. Również zaznaczono w uzasadnieniu o powinności przeprowadzenia przez PINB kontroli stanu technicznego budynku znajdującego się przy ul. [...], z uwagi na podnoszone w odwołaniu naruszenie jego konstrukcji, pęknięcia muru i osuwanie. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...], organ I instancji na podstawie art. 61a § 1 i art. 123 k.p.a. (po rozpatrzeniu wniosku skarżącej z dnia 30 lipca 2010 r. i z dnia 2 maja 2012 r.), postanowił odmówić wszczęcia postępowania. Wskazał, że czynności kontrolne przeprowadzone przez przedstawiciela Inspektoratu w dniu 30 maja 2012 r. w ramach kolejnych oględzin wykazały, iż stan budynku skarżącej jest odpowiedni, przy czym ustalono następujące uszkodzenia : zagrzybienie i zawilgocenie tynków na ścianach i stropie w pomieszczeniu nad garażem, poziome rysy tynku ścian przy belkach drewnianych od strony ściany szczytowej, podłużne pęknięcia posadzki z terakoty, pęknięcie i odspojenie muru oporowego tarasu od strony południowej, miejscowe uszkodzenie podbitki dachowej, zmurszały mur i tynk nadbudówki nad garażem. Jednocześnie w trakcie oględzin nie stwierdzono istnienia zagrożenia życia użytkowników przedmiotowego budynku. Dalej organ I instancji podał, że nie stwierdził, aby występujące uszkodzenia spowodowane były robotami budowlanymi wykonywanymi przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem w bryle budynku na nieruchomości przy ul. [...] w [...]. Uznał, iż wywody skarżącej z pisma z dnia 29 maja 2012 r. dotyczące uszkodzeń jej budynku w wyniku prowadzonych robót budowlanych na sąsiedniej nieruchomości, niepoparte stosownymi środkami dowodowymi, należy uznać za bezpodstawne. PINB odniósł się również do niewykonania decyzji PINB z dnia [...] sierpnia 2006 r., przez skarżącą, którą nakazano m.in. przebudowę tarasu ze schodami od strony południowej. Wskazując, że za stan techniczny obiektu budowlanego odpowiedzialność ponosi jego właściciel, organ I instancji uznał, że zgodnie z treścią art. 61a § 1 k.p.a. należy odmówić wszczęcia postępowania w sprawie. Na skutek wniesionego przez skarżącą zażalenia, zapadło opisane na wstępie postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie, ponieważ brak było podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego zgodnie z żądaniem wnioskodawcy. Po przytoczeniu stanu technicznego budynku skarżącej opisanego w protokole oględzin i w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, organ odwoławczy podniósł, że skarżąca nie wniosła uwag własnych do protokołu. Jednocześnie WINB podzielił stanowisko zajęte przez organ I instancji odnośnie tego, iż brak jest podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego, bowiem nic nie wskazuje na to, że uszkodzenia w budynku skarżącej powstały wskutek robót budowlanych związanych z realizacją inwestycji budowlanej prowadzonej na sąsiedniej działce przy ul. [...] w [...]. Według WINB budynek znajdujący się na działce przy ul. [...] w [...] w żaden sposób nie styka się z budynkiem mieszkalnym skarżącej, jest on usytuowany w odległości 3,00m od granicy z działką położoną przy ul. [...]. Odnosząc się do zażalenia, organ odwoławczy wskazał, że twierdzenia skarżącej nie są poparte jakimikolwiek dowodami i pozostają bez wpływu na kształt podjętego rozstrzygnięcia, zaś ciężar dowodu obarcza wnioskodawcę. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wniosła T. K.. Skarżąca w opisowej skardze przytoczyła dotychczasowe postępowania administracyjne prowadzone przez organy nadzoru budowlanego, a nadto zarzuciła obu organom nie odniesienie się do kwestii naruszenia struktury gleby, osuwania gruntu co powoduje naruszenie konstrukcji domu w wyniku budowy na działce sąsiedniej. Wywiodła również, że dokonane oględziny w dniu 30 maja 2012 r. i sporządzony na tę okoliczność protokół nie dotyczył uszkodzeń związanych z budową budynku na działce sąsiedniej. Kolejnym argumentem zarzuconym organom jest formułowanie przez nie ocen i wniosków dotyczących meritum żądania, podczas, gdy organ nie ma takich kompetencji przed wszczęciem postępowania. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Rolą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r. Nr 153 poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go postanowienia pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.) Sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę wyżej wymienione kryteria Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie i postanowienie organu I instancji naruszają przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje ich uchyleniem. Przedmiotem sądowej kontroli, w rozpoznawanej sprawie, było postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012 r., który na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., odmawiające na podstawie art. 61a k.p.a. wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej robót budowlanych w bryle budynku przy ul. [...] w [...]. Zwrócić uwagę należy, że przepis art. 61a k.p.a., obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r., został dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18). Nowelizacja ta pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Powołany przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Jednocześnie zauważenia wymaga, że ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą - zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, z wyłączeniem wszakże przyczyn wskazanych w przepisach rozdziału 1 działu II k.p.a., w tych bowiem przypadkach organ administracji publicznej pozostawia podanie bez rozpoznania albo przekazuje sprawę organowi właściwemu w sprawie lub zwraca podanie wnoszącemu z odpowiednim pouczeniem. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane, ponieważ przepis art. 61a § 1 k.p.a. wskazując na przyczyny stanowiące podstawę odmowy wszczęcia postępowania posługuje się klauzulą generalną "innych uzasadnionych przyczyn". Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania; przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 sierpnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 813/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W literaturze przywołuje się takie okoliczności jak: cywilny charakter sprawy, wynikanie praw bądź obowiązków z mocy samego prawa, brak przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji (zob. W. Chróścielewski, ZNSA 2011.4.9-25, Lex 135465/5). Skoro jednak, na skutek odmowy wszczęcia postępowania, organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, iż w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 893/11, Lex nr 1094438). W innych przypadkach tylko w toku wszczętego postępowania można dokonać niezbędnych ocen w zakresie treści prawa materialnego, odnoszących się do praw podmiotu wnoszącego żądanie. Załatwienie takiego żądania następować powinno w drodze wydania decyzji. Może to być decyzja o umorzeniu postępowania, gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego okaże się, że wniosek pochodzi od podmiotu niemającego legitymacji materialnej do jego złożenia W kontekście poczynionych wyżej rozważań należy stwierdzić, że postanowienia organu pierwszej instancji oraz organu odwoławczego zostały wydane z naruszeniem przepisu art. 61 a § 1 k.p.a. Organy stanęły na stanowisku, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania zgodnie z żądaniem wnioskodawcy, albowiem nic nie wskazuje na to, iż uszkodzenia powstały wskutek robót budowlanych związanych z realizacją inwestycji budowlanej prowadzonej na sąsiedniej działce przy ulicy [...] w [...]. Dokonując powyższej oceny organy oparły się o zebrany w sprawie materiał dowodowy w postaci protokołu oględzin nieruchomości skarżącej. Odnosząc się do powyższej kwestii wskazać należy, że po pierwsze postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było od 2010 r., po drugie organ nadzoru budowlanego stopnia podstawowego w okresie prowadzenia tego postępowania dwukrotnie dokonywał oględzin, z których to czynności sporządzono protokoły. Organ dokonał również analizy decyzji PINB z dnia [...] sierpnia 2006 r., w zakresie przebudowy tarasu. Na podstawie ww. dowodów organ pierwszej instancji poczynił ustalenia faktyczne powołane w uzasadnieniu postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. W ocenie Sądu, w sprawie oparto rozstrzygnięcie nie na rozważaniach o charakterze formalnym - właściwych dla postanowienia wydanego w trybie art. 61 a § 1 k.p.a., lecz na ustaleniach materialnoprawnych, których można dokonywać jedynie we wszczętym już postępowaniu. Powyższe jednoznacznie wskazuje, że organ na etapie złożenia wniosku nie dopatrzył się przeszkody formalnej do wszczęcia postępowania. Przystąpił do przeprowadzenia czynności dowodowych, mających na celu wyjaśnienie sprawy, co oznacza, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie faktycznie zostało wszczęte. Dopiero w dalszym ciągu postępowania organ stwierdził bezprzedmiotowość prowadzenia dalszych czynności w postępowaniu wyjaśniającym. Nie można zatem w niniejszym przypadku mówić o istnieniu przeszkody uniemożliwiającej wszczęcie postępowania, a co za tym idzie, upoważniającej organ do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, a zatem orzeczenia formalnego. Uzasadniając odmowę wszczęcia postępowania organ wskazał, że wobec dokonanych ustaleń w wyniku przeprowadzonego postępowania dowodowego, nie znajduje podstaw do nakładania na inwestora żadnych obowiązków i nakazów w trybie ustawy Prawo budowlane. Takie merytoryczne ustalenie organu powinno być powzięte po wszczęciu postępowania i nie powinno uzasadniać odmowy jego wszczęcia. Na marginesie zaakcentować należy, że w przedmiotowej sprawie ustalenia stanu faktycznego, jakie zostały poczynione przez organy nadzoru budowlanego jednoznacznie wskazują na to, że w sprawie doszło de facto do przeprowadzenia postępowania administracyjnego. Zwrócić jednocześnie należy uwagę, że organ po kilku latach prowadzonego postępowania – stwierdził, iż brak jest podstaw do jego wszczęcia, co świadczy o wadliwości zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. Dokonane przez organy rozważania nie maja charakteru formalnego, lecz materialnoprawny. Reasumując, w okolicznościach, kiedy dla rozpoznania sprawy konieczne jest przeprowadzenie postępowania dowodowego, organ winien wszcząć postępowanie, a w przypadku uznania, że w świetle materiału dowodowego, nie ma podstaw do ingerencji nadzoru budowlanego - może postępowanie umorzyć na podstawie art. 105 k.p.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy administracji powinny uwzględnić wskazania zawarte powyżej, w szczególności prawidłowo ustalić przedmiot wniosku, dokonać ustaleń w sposób zapewniający wszechstronne wyjaśnienie okoliczności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stwierdzając naruszenie przez organy dyspozycji art. 61a k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. oraz na podstawie art. 152 i art. 200 ww. ustawy jak w pkt II i III.