VII SA/Wa 244/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska, Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2014 r. sprawy ze skargi W. P. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2013 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267, dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu zażalenia W. P.– utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak: [...], wydane w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a., odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2012 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i zezwalającej Gminie Miasto [...] na przebudowę drogi ul. W., wraz z rozbiórką i budową nowego mostu nad rzeką [...], przebudowę mostu na kanale M., oraz przebudowę fragmentu Al. N. od skrzyżowania z ul. M. do początku wiaduktu nad rzeką O. i [...] - część A przebudowę ul. W. na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] obręb nr [...] w L. i na działce nr [...] w obrębie nr [...] w L.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ omówił stan faktyczny sprawy wskazując, że postępowanie zażaleniowe w omawianej sprawie sprowadza się wyłącznie do oceny czy skarżącemu przysługuje przymiot strony w zakresie wszczęcia postępowania nieważnościowego, dotyczącego decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2012 r. nr [...]. Powołując się na art. 28 k.p.a., art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane organ wskazał, że stroną w postępowaniu mającym za przedmiot stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę są nie tylko strony postępowania zwykłego lecz również i inne podmioty, które w postępowaniu nieważnościowym są w stanie wykazać swój interes prawny w stwierdzeniu nieważności danej decyzji. Samo ustalenie przez organ właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji, że wnioskodawca nie brał udziału w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie nie może przesądzać automatycznie o zaistnieniu ujemnej przesłanki podmiotowej uniemożliwiającej jego dalsze prowadzenie. Interes prawny istnieje jednak wtedy gdy występuje związek między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Organ wskazał, że W. P. swój interes prawny wywodzi z faktu własności działki nr [...] z obrębu [...] oraz działek o nr ew. [...] i [...] obręb [...] w L.. Natomiast akt sprawy (z ksiąg wieczystych prowadzonych dla tych działek) wynika, że wnioskodawcy nie przysługuje prawo własności do działek nr ew. [...] obręb [...] oraz działki nr ew. [...] obręb [...] w L.. Jest natomiast właścicielem lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. W. w L. oraz współwłaścicielem ułamkowym (1/2) działki nr [...] obręb [...] w L.. Z opisu dołączonego do projektu wynika, że przebudowa ul. W. w L., bezpośrednio przy której położona jest działka nr [...], polegać ma wg projektu na zmianie nawierzchni ww. ulicy oraz jej oświetleniu. Prace te nie wprowadzają żadnych nowych ograniczeń w zagospodarowaniu działki skarżącego. Odnośnie zaplanowanych prac rozbiórkowych mostu i budowy nowego mostu argumentacja skarżącego, według organu, dotyczy bardziej kwestii estetyki projektowanej inwestycji. Odnośnie zaś zarzutu naruszenia prawa własności skarżącego organ wskazał, że z treści dokumentów wynika, że udzielone pozwolenie na budowę nie obejmowało działki o nr ew. [...]. W związku z czym wszelkie naruszenia własności działki skarżącego mogą być przedmiotem postępowania przed sądem powszechnym. Reasumując, organ stwierdził, że żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną, a zatem W. P. nie przysługuje legitymacja procesowa do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2013 r. złożył W. P. wnosząc o jego uchylenie. W skardze wskazał, że przysługuje mu uprawnienie do kwestionowania decyzji Starosty [...] bowiem był uznany za stronę w postępowaniu wodnoprawnym, a zatem takie samo uprawnienie przysługuje mu w postępowaniu o pozwolenie na budowę. interes prawny wynika również z faktu wymierzenia skarżącemu przez organ I instancji kary za nieprawidłowe zabiegi pielęgnacyjne brzozy skarżącego oraz objęcie jej od stycznia 2013 r. 3 letnią ustawową kwarantanną. Ponadto organ nie zauważył, że projekt przewiduje budowę zabezpieczenia mostu i brzegu na działce skarżącego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 p.p.s.a. uchyla ją lub stwierdza jej nieważność. Biorąc pod uwagę wyżej wskazane kryteria Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa, w tym w szczególności z naruszeniem art. 61a § 1 w związku z art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. W niniejszym postępowaniu Sąd kontrolował postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2013 r. utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. odmawiające, w oparciu o art. 61 a k.p.a., wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazać zatem w pierwszej kolejności trzeba, że art. 61 a § 1 k.p.a., obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r., został dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 6, poz. 18). Nowelizacja ta pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Wskazany przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest też zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania; przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Skoro jednak na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, iż w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. W niniejszej sprawie organy uznały, że przyczyną uzasadniającą odmowę wszczęcia postępowania nieważnościowego w sprawie budowy spornej inwestycji (przebudowę drogi ul. W., wraz z rozbiórką i budową nowego mostu nad rzeką [...], przebudowę mostu na kanale M., oraz przebudowę fragmentu Al. N. i przebudowę ul. W. w L.) jest okoliczność, iż inwestycja wpływa wyłącznie na nieruchomość inwestycyjną oraz, że projekt nie obejmuje działki nr [...] będącej własnością skarżącego, ani działek nr [...] i [...]. Inwestor nie występował o pozwolenie na roboty budowlane na tych działkach, a co za tym idzie nie musiał wykazywać się prawem do dysponowania tymi nieruchomościami na celem budowlane. Z kolei to, że skarżący do wniosku dołączył kopie mapy, na której rzeczywiście zaznaczono, iż na działkach nr [...],[...] i [...] są naniesione umocnienia skarp starobrukiem i materacami gabionowymi, jest niewystarczające do uznania go za stronę postępowania, bowiem na planie zagospodarowania terenu znajdującego się w projekcie budowlanym granice inwestycji biegną po granicach ww. działek. Mając na uwadze usytuowanie zaprojektowanej inwestycji, zdaniem organu odwoławczego nieruchomość należąca do skarżącego, nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 20 w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Wskazać zatem trzeba, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym utrwalony jest pogląd, że stroną postępowania o pozwolenie na budowę (czy to w trybie zwykłym, czy nadzwyczajnym), winny być nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony określonym rozwiązaniem projektowym, ale i takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać. W procesie zmierzającym do wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu budowlanego nie chodzi o to, by zaistniał negatywny wpływ inwestycji na działki znajdujące się w otoczeniu projektowanego obiektu (nie chodzi zatem o wykazanie naruszenia interesu prawnego), lecz należy badać czy istnieje możliwość wywołania przez ten obiekt szkodliwego oddziaływania na teren otaczający działkę inwestora. Należy stwierdzić, że o ile istnieje możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie, biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu i sposób zagospodarowania terenu otaczającego działkę inwestora, osoby legitymujące się tytułem prawnym do działek położonych na tak wyznaczonym "obszarze oddziaływania obiektu" winny być uznane za stronę postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę. Obszaru oddziaływania obiektu nie można utożsamiać wyłącznie z obszarem bezpośrednio sąsiadującym z terenem inwestycji, a pojęcie to należy utożsamiać z obszarem, na który potencjalnie może oddziaływać inwestycja, a więc i nawet takim, który bezpośrednio z terenem inwestycji nie sąsiaduje. (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2013 r., II OSK 1133/12, publ: www.cbois.nsa.gov.pl). Na wstępnym etapie badania dopuszczalności wszczęcia postępowania te kwestie nie mogły być jednak przedmiotem oceny organu. Odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. można w zasadzie tylko w takim przypadku, kiedy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o wszczęcie postępowania nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu. W innych przypadkach postępowanie na żądanie strony wszczyna się zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a., co stwarza możliwości do szczegółowego badania interesu prawnego wnioskodawcy. W sytuacji, gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności dowodowych, czynności te mogą być podjęte wyłącznie w toku postępowania, a w razie negatywnego wyniku są podstawą do zakończenia postępowania decyzją umarzającą postępowanie w sprawie. Z uwagi na to, że przedmiotem kontroli sądowej w rozpoznawanej sprawie było postanowienie wydane w trybie wskazanego art. 61a § 1 k.p.a. przedwczesna jest na obecnym etapie ocena interesu prawnego strony skarżącej. Do organu administracji będzie należał obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, dokonanie niezbędnych ustaleń odnoszących się do praw skarżącego i załatwienie jego żądania w drodze decyzji administracyjnej. Wszystkie podnoszone przez skarżącego kwestie organ będzie musiał zbadać, jednak już po wszczęciu postępowania nieważnościowego. Nie bez znaczenia dla niniejszej sprawy jest wymagający wyjaśnienia fakt, że skarżący był uznany za stronę postępowania wodnoprawnego, zatem podlegać kontroli w tym aspekcie winna być również decyzja o pozwoleniu na budowę. Niepokojąco brzmi również argumentacja skarżącego z której wynika, że projekt przewiduje budowę zabezpieczenia mostu i brzegu na działce skarżącego (na potwierdzenie czego skarżący załączył kopie mapy), co z kolei według organu nie ma miejsca bowiem na planie zagospodarowania terenu znajdującego się w projekcie budowlanym granice inwestycji biegną po granicach ww. działek. Zbyt duże rozbieżności wymagają wszczęcia postępowania i wyjaśnienia wskazanych kwestii, co z kolei winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Reasumując, odmowa wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej na podstawie ww. art. 61 a § 1 k.p.a., może mieć miejsce jedynie w sytuacjach oczywistych, nie wymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów. Tylko wówczas, tj. w takim przypadku, kiedy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o wszczęcie postępowania nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu, prawidłowym jest zastosowanie ww. regulacji prawnej. Następuje to w tzw. "wstępnym etapie" rozpoznawania wniosku. Jeżeli z oczywistych względów na tym etapie postępowania wynika, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony, to organ winien odmówić wszczęcia postępowania. Natomiast w przypadku gdy ustalenie przymiotu strony wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, jak w tym przypadku, to organ administracyjny winien wszcząć postępowanie w sprawie i w zależności od dalszych ustaleń może kontynuować postępowanie lub umorzyć postępowanie z uwagi na brak przymiotu strony wnioskodawcy. Należało zatem przyjąć, że zaskarżone postanowienie a także utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 61a § 1 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 i art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżone postanowienie, a także postanowienie organu pierwszej instancji.