VII SA/Wa 2444/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Protokolant ref. staż. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi M.M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na użytkowanie skargę oddala. Zaskarżoną decyzją z dnia (...) marca 2011r., nr (...), (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia (...) stycznia 2011r., nr (...), odmawiającą udzielenia M. M. pozwolenia na użytkowanie budynku pracowni obuwia z częścią biurową usytuowanego na terenie działki nr ew. (...) położonej w miejscowości E. gmina W. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że opisany wyżej budynek został wzniesiony na podstawie decyzji pozwolenia na budowę, Wójta Gminy W. z dnia (...) września 2003r., po której decyzją Starosty O. z dnia (...) września 2004r., nr (...) doszło do przeniesienia decyzji pozwolenia na budowę na E. i J. M., M. M. oraz M. M. Organ wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił fakt nielegalnego przystąpienia do użytkowania niniejszego obiektu i w związku z tym, wydał postanowienie z dnia (...) stycznia 2011r., o wymierzeniu kary za nie legalne przystąpienie do użytkowania obiektu. Ponadto, podczas związanej z tym postępowaniem przymusowej kontroli, organ ustalił niezgodność usytuowania osłony śmietnikowej w stosunku do projektu zagospodarowania działki, zatwierdzonego decyzją pozwolenia na budowę. W tych warunkach organ pierwszej instancji wydał decyzję z dnia (...) stycznia nr (...), którą M. M. odmówił wydania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku, z powołaniem na przepisy art. 59 ust 1, art. 59f ust 6 oraz art. 83 ustawy Prawo budowlane. (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. Wskazał, że zgodnie z przepisem art. 59 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, właściwy organ odmawia wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w przypadku niespełnienia wymagań określonych w ust. 1 i w art. 57 ust 1-4 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z przepisem art. 59 a ust 1 ustawy Prawo budowlane organ przeprowadza obowiązkową kontrolę, która obejmuje m.in. sprawdzenie zgodności obiektu z projektem zagospodarowania przestrzennego. W sprawie ustalono zmianę usytuowania osłony śmietnikowej w stosunku do zatwierdzonego projektu. To odstępstwo, zmienia sposób zagospodarowania działki i stąd ma charakter odstępstwa istotnego, które wiąże się z potrzebą postępowania naprawczego ( art. 36a ust 5 pkt 1 ustawy Prawo budowlane). (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że zgodnie z art. 59f ust 6 ustawy Prawo budowlane, w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości o charakterze istotnym, organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest odmówić wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu i przeprowadzić postępowanie naprawcze na podstawie przepisu art. 51 ust 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że organ pierwszej instancji, opisaną wyżej decyzją, prawidłowo wypełnił swój ustawowy obowiązek. Dodatkowo organ II instancji stwierdził, że stroną tego postępowania jest wyłącznie inwestor, a tym jest M. M. (pozostali inwestorzy przenieśli na niego w drodze czynności cywilnoprawnych prawo własności do przedmiotu niniejszego postępowania). W tych warunkach zasadnie powiadomiono tylko M. M. o obowiązkowej kontroli. Skargę na powyższą decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł M. M., dochodząc jej uchylenia. Wskazał, że w sprawie doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego – art. 138 § 1 ust 1 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a., bowiem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego oparł orzeczenie na przepisie art. 59f ust 6 ustawy Prawo budowlane zaś Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał jako podstawę art. 59 ust 5, zatem inną podstawę prawną. Zarzucił pozbawienie strony czynnego udziału w postępowaniu poprzez nie zawiadomienie skarżącego o zebraniu zgromadzonego materiału w sprawie (art. 10 k.p.a.). Wreszcie zdaniem skarżącego z naruszeniem art. 7 i 77 k.p.a., orzeczono bez właściwego ustalenia, na czym polegało istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja, organu pierwszej instancji odpowiadają przepisom prawa. Wskazać należy, że w niniejszej sprawie organy orzekały w związku z wnioskiem skarżącego w przedmiocie udzielenia mu pozwolenia na użytkowanie obiektu objętego decyzją pozwolenia na budowę . Zgodnie z przepisem art. 59 ust 1 ustawy Prawo budowlane, właściwy organ wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a ww. ustawy. W myśl przepisu art. 59 a 2 ustawy Prawo budowlane kontrola, o której mowa w ust. 1, obejmuje sprawdzenie w szczególności zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu; zgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym. W niniejszym postępowaniu doszło do kontroli obowiązkowej przeprowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu (...) stycznia 2011r. W jej wyniku i w oparciu o analizę projektu zagospodarowania terenu inwestycji, zatwierdzonego decyzją pozwolenia na budowę, ustalono że doszło do zmiany usytuowania osłony śmietnikowej, w stosunku do zatwierdzonego projektu. Organ zasadnie uznał, że ta zmiana ma charakter istotnego odstępstwa, ponieważ wiąże się ze zmianą zatwierdzonego w decyzji pozwolenia na budowę, sposobu zagospodarowania terenu i wymaga przeprowadzenia postępowania naprawczego na podstawie przepisu art. 51 ust 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Jak wskazuje przepis art. 59 ust 5 właściwy organ, odmawia wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w przypadku niespełnienia wymagań określonych w art. 59 ust. 1 i w art. 57 ust. 1-4. Przepisy art. 51 stosuje się odpowiednio. Przepis art. 51 ust 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane odnosi się do okoliczności istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Zgodnie z przepisem 36a ust 5 ustawy Prawo budowlane nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy: zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, W świetle ww. argumentacji i analizy akt administracyjnych niniejszej sprawy Sąd stwierdza, że w toku postępowania administracyjnego, prawidłowo i wbrew zarzutom skargi, bez naruszenia w tym zakresie zasad z art. 7 i 77 k.p.a., ustalono, że doszło do zmiany sposobu zagospodarowania działki, tym samym zaistniała przeszkoda do wydania pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego w świetle ww. przepisów. Podkreślić należy, że podstawą odmowy wydania decyzji pozwolenia na użytkowanie w świetle argumentacji organów obu instancji była powyżej omówiona okoliczność Organ pierwszej instancji wskazał wprawdzie na przepis art. 59f ust 6, ale przywołał jednoznacznie, że ustalona została, podczas kontroli, zmianę sposobu zagospodarowania terenu i ta uniemożliwia udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Zdaniem Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy, bezpodstawny jest zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. W sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia organów dwóch różnych stopni, tożsame co do podmiotów oraz co do przedmiotu postępowania. Wskazać należy za poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego, że istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określona w art. 15 k.p.a. polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą jest wyznaczony zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu pierwszej instancji. W postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym w zakresie w jakim to uczynił przed nim organ pierwszej instancji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygnaturze akt I OSK 1899/10 z dnia 8 kwietnia 2011r., LEX nr 846194). W myśl przepisu art. 10 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zdaniem Sądu, wbrew zarzutom skargi, w toku niniejszego postępowania administracyjnego nie doszło do naruszenia zasady wynikającej z przepisu art. 10 k.p.a., w szczególności w stopniu, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy i stanowił o potrzebie wyeliminowania decyzji zapadłej w takich warunkach (art. 145 § 1kpt 1lit c p.p.s.a.). Sąd stwierdza ponadto, że zasadnie w toku niniejszego postępowania za strony postępowania uznawano wszystkich inwestorów – doręczano im decyzję (bezpośrednio - M. M. i przez pełnomocnika, co do E. i J. M. oraz M. M.). Obrót cywilnoprawny, dokonany miedzy inwestorami, w odniesieniu do nieruchomości objętej inwestycją, nie zmienia kręgu inwestorów w rozumieniu ustawy Prawo budowlane. Na marginesie, ale też w związku z częstą i złą praktyką organów administracji w tym zakresie Sąd stwierdza, że organ operuje w opisie aktów notarialnych tylko numerem repertorium, który bez wskazania kancelarii i notariusza, przed którym doszło do ww. czynności jest zupełnie nieprzydatny. Uprawnienia właścicielskie nie są tożsame z pojęciem inwestora, w rozumieniu art. 57ust 1 w zw. z art. 59 ust 5 ustawy Prawo budowlane. Sam skarżący mógł zainicjować postępowanie, co do wydania decyzji pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego , ale nie jest jedynym inwestorem. Ustawa Prawo budowlane nie definiuje "inwestora’. w orzecznictwie przyjmuje się, że jest nim osoba, która organizuje, finansuje budowę, co do zasady jest nią ten, na rzecz kogo doszło do wydania pozwolenia na budowę. Obrót cywilnoprawny nieruchomością objętą inwestycją nie kreuje zmiany po stronie adresata decyzji pozwolenia na budowę wydanej wcześniej. Inwestorem, na rzecz którego dochodzi do wydania pozwolenia na budowę może być podmiot, który nie ma tytułu prawnego do nieruchomości pod inwestycję, ale ma prawo dysponowania nią na cele owej inwestycji pochodzące ze zgody właściciela. W tym kontekście Sąd zauważa, że o kontroli powinny zostać zawiadomione wszystkie strony postępowania osobiście lub przez pełnomocnika, a doszło do zawiadomienia tylko skarżącego. Sąd uznał jednak, że uchybienie to nie jest, w okolicznościach tej sprawy, naruszeniem prawa, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy i stanowić o potrzebie wyeliminowania decyzji zapadłej w takich warunkach (art. 145 § 1kpt 1lit c p.p.s.a.). Sąd miał na uwadze to, że decyzja organu pierwszej instancji została doręczona pozostałym inwestorom, a oni nie wnieśli ani odwołania, ani skargi do Sądu, zatem można uznać, że nie byli zainteresowani udziałem w przeprowadzonej, przez organ pierwszej instancji, kontroli. Należy podkreślić, skarżący był obecny podczas obowiązkowej kontroli i podpisał się pod protokołem z zakresu jej ustaleń. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, kierując się powyższą argumentacją orzekł jak w sentencji w trybie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.( Dz. U. 153 poz. 1270 ze zm.)