VII SA/Wa 2444/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), , Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Sędzia WSA Maria Tarnowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi R. K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...]września 2015 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, działając na podstawie art. 219 w zw. z art. 217 § 1 i 2 pkt 2 oraz na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako "k.p.a."), po rozpoznaniu wniosku R. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...]lipca 2015 r., nr [...]. w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o treści: "Zmiana organizacji ruchu, polegającej na zamknięciu zjazdu z ulicy [...]w O. - droga krajowa nr [...]na ulicę [...]poprzez ustawienie barier na istniejącym zjeździe wykonana była bez podstawy prawnej" - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ wskazał, że profesjonalny pełnomocnik reprezentujący R. K. złożył w dniu 20 lipca 2015r wniosek o wydanie w trybie art. 217 § 1 i 2 pkt. 2 k.p.a. zaświadczenia o następującej treści: "Zmiana organizacji ruchu, polegającej na zamknięciu zjazdu z ulicy [...]w O - droga krajowa nr [...] na ulicę [...]poprzez ustawienie barier na istniejącym zjeździe wykonana była bez podstawy prawnej". Po rozpatrzeniu wniosku Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem z dnia [...]lipca 2015 r. odmówił wydania żądanego zaświadczenia. R. K. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.  Po rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wydał powołane na wstępie postanowienie, w uzasadnieniu którego opisał tryb wydawania zaświadczeń uregulowany w art. 217 i nast. Organ przywołał treść art. art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. zgodnie z którym zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa. Zaświadczenie wydaje się, jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a.). Zaświadczenie jest to dokument urzędowy, którego wydanie stanowi tzw. czynność materialno - techniczną, natomiast odmowa wydania zaświadczenia stosownie do art. 219 k.p.a. następuje w formie zaskarżalnego postanowienia. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad podniósł, że poprzez wydanie zaświadczenia organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu faktycznego lub prawnego. Wydanie zaświadczenia w trybie art 217 § 2 pkt 2 k.p.a. polega na przeniesieniu danych znajdujących się w posiadanych przez organ rejestrach, ewidencjach i innych zbiorach do treści zaświadczenia. Organ może zatem zaświadczyć tylko to, co w bezpośredni sposób wynika z dokumentów pozostających w jego dyspozycji, które wiążą się z zakresem wykonywanych przez niego ustawowych kompetencji. Zaświadczenie nie rozstrzyga natomiast żadnej sprawy administracyjnej, nie tworzy nowej sytuacji prawnej strony, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Innymi słowy, zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu. W rozpatrywanej sprawie pełnomocnik wnioskodawcy wniósł o wydanie na podstawie art. 217 § 1 i 2 pkt. 2 k.p.a. zaświadczenia o treści: "Zmiana organizacji ruchu, polegającej na zamknięciu zjazdu z ulicy [...]w O. - droga krajowa nr [...] na ulicę [...] poprzez ustawienie barier na istniejącym zjeździe wykonana była bez podstawy prawnej". W ocenie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wniosek o wydanie przedmiotowego zaświadczenia w rzeczywistości zmierza do uzyskania oceny prawnej zatwierdzonej organizacji ruchu na badanym odcinku drogi krajowej nr [...], a więc aktu woli organu, a nie aktu wiedzy. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wyjaśnił również, iż zarządca drogi nie prowadzi żadnego rejestru, w którym ewidencjonowałby dane żądane przez wnioskodawcę. W konsekwencji żądanie strony wykracza poza zakres przedmiotowy postępowania w sprawie wydania zaświadczenia, zdefiniowany powyżej. Ustosunkowując się do argumentacji zawartej we wniosku o ponowne rozpatrzenie, cyt. "Co istotne fakt działania zarządcy drogi bez podstawy prawnej potwierdza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2014 r., sygn. I OSK 624/13. Te okoliczność organ świadomie w swych rozważaniach pomija", Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wyjaśnił, iż powołane orzeczenie nie dotyczy przedmiotu objętego wnioskiem z dnia 20 lipca 2015 r o wydanie zaświadczenia, tj. zatwierdzonej organizacji ruchu na drodze krajowej nr [...] na wysokości działki strony, ale - wniosku R. K. o zmianę ww. zatwierdzonej organizacji ruchu i tym samym pozostaje bez wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył R. K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o uchylenie obu zaskarżonych postanowień i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 219 k.p.a. poprzez odmowę wydania żądanego zaświadczenia. Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi przez Sąd następuje jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia w świetle powołanych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie bowiem zaskarżone postanowienie prawa nie narusza. W rozpoznawanej sprawie podstawę prawną rozstrzygnięcia organu stanowił art. 219 k.p.a., zgodnie z którym odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. W myśl § 2 tego przepisu zaświadczenie wydaje się w oparciu o dwie odrębne przesłanki: pkt 1 - jeżeli przepis prawa wymaga potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego lub pkt 2 - gdy osoba ubiegająca się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Jeśli chodzi o drugi przypadek, który ma miejsce w niniejszej sprawie, organ administracji obowiązany jest wydać zaświadczenie gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 k.p.a.). Organ administracji może przed wydaniem zaświadczenia przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.). Prowadzenie takiego postępowania wyjaśniającego opierać się może jedynie na danych zawartych w posiadanej przez organ dokumentacji. Zatem postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym. W rozpoznawanej sprawie skarżący wnioskiem z dnia 20 lipca 2015r wystąpił do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z żądaniem wydania zaświadczenia o następującej treści: "Zmiana organizacji ruchu, polegającej na zamknięciu zjazdu z ulicy [...]w O. - droga krajowa nr [...]na ulicę [...]poprzez ustawienie barier na istniejącym zjeździe wykonana była bez podstawy prawnej". W uzasadnieniu wniosku wskazał, że jest posiadaczem działki nr [...] w O., która ma zjazd na drogę krajową nr [...]. Na zjeździe tym zarządca drogi umieścił bezprawnie bariery uniemożliwiające korzystanie ze zjazdu. Fakt działania zarządcy drogi bez podstawy prawnej potwierdza zarówno wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2014r, I OSK 624/13 oraz postanowienie Sądu Rejonowego w [...] I Wydział Cywilny z dnia [...] lipca 2015r, [...]. Potwierdzenie tego stanu prawnego wnioskodawcy jest niezbędne z uwagi na przygotowywane powództwo posesoryjne o ochronę naruszonego posiadania, a także powództwo odszkodowawcze. W ocenie sądu Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad trafnie wskazał, iż żądanie skarżącego wykracza poza zakres przedmiotowy postępowania w sprawie wydania zaświadczenia. W istocie bowiem zmierza do uzyskania oceny prawnej zatwierdzonej organizacji ruchu na badanym odcinku drogi krajowej nr [...], a więc aktu woli organu, a nie aktu wiedzy. Zaświadczenie natomiast jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Tymczasem zarządca drogi nie prowadzi żadnego rejestru, w którym ewidencjonowałby dane żądane przez skarżącego sprowadzające się do potwierdzenia, że " Zmiana organizacji ruchu, polegającej na zamknięciu zjazdu z ulicy [...]w O. - droga krajowa nr [...]na ulicę [...]poprzez ustawienie barier na istniejącym zjeździe wykonana była bez podstawy prawnej". Prawidłowe rozstrzygnięcie i bezzasadność zgłoszonych zarzutów skargi powodują jej oddalenie stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz 1270 ze zm).