I OSK 624/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 stycznia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2645/12 w sprawie ze skargi R. K. na czynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie zmiany organizacji ruchu drogowego 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną czynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2011 r. nr [...]; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz R. K. kwotę 974 (dziewięćset siedemdziesiąt cztery) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 2 stycznia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. K. na opisaną w sentencji wyroku czynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. W uzasadnieniu tegoż wyroku Sąd I instancji przytoczył następujący stan faktyczny i prawny: zaskarżoną czynnością "zamknięto" istniejący zjazd z drogi krajowej nr [...] (ul. [...]) w O. na działkę skarżącego nr [...], który stanowił połączenie z drogą gminną (ul. [...]). Postępowanie administracyjne zostało wszczęte przez skarżącego, który domagał się otwarcia zjazdu, precyzując żądanie jako żądanie zmiany organizacji ruchu w tym zakresie (p. pisma z 11 sierpnia i 12 września 2011 r.). Organ w piśmie z dnia 6 września 2011 r. poinformował go o niemożności pozytywnego załatwienia wniosku z powodu niezgodności zjazdu z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, istnienia możliwości dojazdu do posesji innymi ulicami, nadto ze względów bezpieczeństwa. Stanowisko to podtrzymał w piśmie z dnia 11 października 2011 r. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został negatywnie załatwiony w piśmie z dnia 8 listopada 2011 r., które skarżący uczynił przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, dowodząc iż stanowi on decyzję administracyjną. Sąd ten postanowieniem z dnia 31 maja 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 138/12, skargę tę odrzucił. Doszedł bowiem do przekonania, iż pismo to nie mieści się w żadnej z kategorii aktów uregulowanych w przepisie art. 3 § 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz., 270 ze zm.), dalej P.p.s.a., podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W szczególności nie jest decyzją administracyjną, a quasi aktem normatywnym. Uwzględniając skargę R. K. na to postanowienie Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 31 października 2012 r., sygn. akt I OSK 2284/12, je uchylił. W jego ocenie tego rodzaju, jak zaskarżony do Sądu I instancji akt, należy do kategorii sprecyzowanej w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., a więc do grupy innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Uzasadniając zajęte stanowisko Sąd Kasacyjny wskazał, iż zatwierdzenie organizacji ruchu drogowego jest z jednej strony aktem o charakterze generalnym, a z drugiej konkretnym, bo dotyczącym uprawnień i obowiązków każdego uczestnika ruchu drogowego. Ponieważ skarżący w piśmie z dnia 12 września 2011 r. domagał się zmiany organizacji ruchu drogowego, co wywołało negatywną reakcję organu zawartą w piśmie z dnia 11 października 2011 r., to pismo należało potraktować jako zaskarżoną w sprawie czynność materialno-techniczną. Załatwiła ona bowiem tę sprawę administracyjną. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, iż skarżący wyczerpał wymagany tryb odwoławczy, gdyż stosowne wezwanie złożył w piśmie datowanym na 12 września 2011 r. (data wpływu 21 października 2011 r.), nadto w terminie złożył skargę. Jak wskazał Sąd meriti w motywach zaskarżonego obecnie wyroku, ta ocena prawna jest dla niego wiążąca po myśli przepisu art. 153 P.p.s.a., podobnie jak wykładnia prawa, wedle brzmienia art. 190 tej ustawy. Jego zdaniem zaskarżona czynność jest zgodna z prawem. Ma bowiem oparcie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta O., przewidującym połączenie nieruchomości skarżącego przez ul. [...], a dalej ul. [...] do ul. [...], która jest drogą gminną. Ponadto droga nr [...] jest drogą krajową kategorii GP, na której stosowanie zjazdów możliwe jest tylko wyjątkowo, gdy brak innej wersji dojazdu drogami niższych kategorii. Wreszcie zważył Sąd I instancji, że za stanowiskiem organu przemawiają względy bezpieczeństwa, w tym wynikające ze stale zwiększającego się natężenia ruchu drogowego. W konsekwencji czego, dochodząc też do przekonania, iż organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, skargę oddalił na zasadzie art. 151 P.p.s.a. Od powyższego wyroku została wniesiona skarga kasacyjna, w której zaskarżono ten wyrok w całości, zarzucając mu: 1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi na czynność niezgodną z prawem, 2. naruszenie prawa materialnego, a to art. 10 ust. 3 ustawy z dnia Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) w związku z § 4 ust. 1, § 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1 i 2 pkt 1 i 4 oraz § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2003 r. Nr 177, poz. 1729) poprzez przyjęcie, że organ nie był zobowiązany do przeprowadzenia procedury związanej ze zmianą organizacji ruchu drogowego, w tym opracowania projektu zmian w organizacji ruchu i zaopiniowania tych zmian, 3. naruszenie przepisów postępowania, a to art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez nierozstrzygnięcie istoty sprawy, tj. brak oceny czy organ w sposób prawidłowy dokonał zmian organizacji ruchu drogowego przy zastosowaniu przepisów w/w rozporządzenia. W oparciu o te podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Uzasadniając te zarzuty autor skargi kasacyjnej w szczególności wywodził, iż postępowanie organu orzekającego w sprawie było wadliwe od początku, bowiem w drodze czynności faktycznych zamknął on istniejący zjazd z drogi, który został urządzony jeszcze przed wejściem w życie ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), i miał inny przebieg. Organ dokonał tego w toku modernizacji drogi krajowej nr 16. Zatem nie miał ku temu podstawy prawnej. Nie stanowi jej także plan miejscowy, bo nie reguluje on organizacji ruchu drogowego. Podkreślił nadto, że w sprawie doszło do uchybienia zasadzie równego traktowania, albowiem sąsiadująca z nieruchomością skarżącego kasacyjnie działka, na której usytuowany jest supermarket, pomimo takich samych zapisów planu i innych okoliczności, ma bezpośredni zjazd na drogę krajową. Jeżeli nadto organ zaniechał właściwej procedury, a więc nie sporządził projektu zmiany organizacji ruchu, ani jej nie zaopiniował, to zaskarżona czynność narusza prawo, zatem Sąd Wojewódzki winien był skargę na nią uwzględnić. Odpowiadając na skargę kasacyjną Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postulował jej oddalenie. W uzasadnieniu pisma wskazał, iż aktualna organizacja ruchu na spornym terenie jest oparta o zatwierdzony projekt, a stanowisko skarżącego było wielokrotnie analizowane. Istniejący zjazd był niezgodny z przepisami i dlatego został zamknięty. Historycznie rzecz ujmując, sprawę zainicjował Burmistrz O., który w piśmie z dnia 26 maja 2011 r. domagał się jego zalegalizowania. Negatywne stanowisko organu wynika z niezgodności z planem miejscowym, warunkami technicznymi, bezpieczeństwem ruchu drogowego. Przy czym sporny zjazd istniał już od 2002 r., lecz skarżący kasacyjnie domagał się jego rozszerzenia dla obsługi działalności gospodarczej tamże prowadzonej, na co nie wyrażono zgody. Ponownie z takim żądaniem wystąpił w piśmie z dnia 18 sierpnia 2011 r., na które uzyskał odpowiedź w pismach z dnia 6 września 2011 r., a następnie z dnia 11 października 2011 r. i z dnia 8 listopada 2011 r. Organ je podtrzymuje. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna musiała odnieść skutek. Na wstępie należy przypomnieć, iż stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest jej granicami, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Takich okoliczności w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjne przyczyny wadliwości prawnej kwestionowanego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania – choć nie jest to wyraźnie wyartykułowane, może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Powołanie się na obie w/w podstawy wymaga rozważenia w pierwszej kolejności zarzutów procesowych, które okazały się chybione. Przede wszystkim autor skargi kasacyjnej nie tylko nie wykazał, ale nawet nie wskazał, aby te uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy. Taka bowiem konkluzja byłaby uprawniona wówczas, gdyby udowodniono, że nie popełniając tych uchybień sąd wydałby prawdopodobnie wyrok innej treści. Poza tym przytoczone jako naruszone przepisy nie uzasadniają podstawy z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. Przepis art. 151 P.p.s.a. reguluje sposób rozstrzygnięcia sądu administracyjnego w przypadku pozytywnego wyniku oceny legalności zaskarżonego aktu czy czynności, a więc wtedy gdy są one zgodne z prawem. Naruszenie go nie może zatem stanowić samodzielnego zarzutu w ramach podstawy z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. Ewentualnie można go postawić w powiązaniu z innymi przepisami czy zarzutami, które motywowałyby pogląd o wadliwości formalnej bądź materialnego orzeczenia. Autor skargi kasacyjnej naruszenia go upatruje w błędnym oddaleniu skargi, a więc w istocie w wadliwej ocenie legalności zaskarżonej czynności. Nawiązuje przeto do materialnoprawnego aspektu rozstrzygnięcia. Niepodobna więc znaleźć argumenty dla uwzględnienia go w ramach, w jakich go osadzono. Natomiast przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to konieczność orzekania w granicach sprawy, wyznaczonych zakresem zaskarżonego rozstrzygnięcia, nadto ustanawia obowiązek dokonania kontroli tego aktu również z urzędu, niezależnie od okoliczności podnoszonych przez stronę skarżącą. I ten przepis z zasady nie może być samodzielną podstawą zarzutu, chyba że kasacja wykaże, że sąd administracyjny orzekał w innej sprawie, niż objęta zaskarżeniem, wykraczając poza ramy wyznaczone kwestionowanym aktem czy sprawą, w której on został wydany, albo nie wziął pod rozwagę z urzędu okoliczności, które powinien przeanalizować, a które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Takich motywów tego zarzutu brak, bo nie można uznać za takowe powołanie się na nierozstrzygnięcie istoty sprawy, skoro Sąd meriti podał, że uznaje zaskarżoną czynność za legalną i swe stanowisko uzasadnił. To czy uczynił to prawidłowo jest innym zagadnieniem. Natomiast nie do odparcia okazały się zarzuty przedstawione w ramach podstawy naruszenia prawa materialnego. W istocie bowiem, mimo iż postępowanie administracyjne prowadzone było w kierunku zmiany organizacji ruchu drogowego, przepisy należące do tej materii nie zostały w sprawie nie tylko właściwie, ale w ogóle zastosowane. Co prawda wskazany przez autora skargi kasacyjnej przepis art. 10 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym, regulujący właściwość GDDKiA jako organu zarządzającego ruchem na drogach krajowych, nie został naruszony, bo trudno zarzucić Sądowi meriti uchybienie mu, skoro zaskarżona czynność leżała w granicach kompetencji organu, który jej dokonał, to jednak rację ma skarżący kasacyjnie dowodząc braku wyczerpania odpowiedniego – "przepisanego" - postępowania w tej materii. Historycznie rzecz ujmując, jego żądanie zmierzało najpierw do utworzenia zjazdu, potem jego poszerzenia, zaś po zamknięciu, do ponownego otwarcia. Jednakowoż w niniejszej sprawie nie doszło do jednoznacznego sprecyzowania intencji strony, co utrudnia procedowanie i wybór właściwej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, nadto organ potraktował je zbyt dowolnie. Przy czym, aby skutecznie podważyć tę ostatnią czynność należało ustalić podstawę prawną jej dokonania. Tymczasem organ jej nie przedstawił, co prowadzi do konkluzji, iż nie miała ona oparcia prawnego. Trzeba zatem podkreślić, że skoro wydał zezwolenie na korzystanie ze zjazdu, to jego zamknięcie winno nastąpić w tym samym trybie, czyli tę czynność faktyczną winien poprzedzać właściwy akt podlegający zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Zaskarżona czynność nie odpowiada więc prawnym wymogom. Dalej należy stwierdzić, że kierunek rozpatrzenia żądania skarżącego kasacyjnie i oparcie zaskarżonej czynności na przepisach z zakresu ruchu drogowego budzi wątpliwości. Należy przecież zważyć, iż w roku 2002 wyrażono zgodę na zjazd "wyłącznie dla właściciela lub użytkowania wieczystego gruntu przyległego do drogi" (p. pismo GDDKiA z dnia 18 grudnia 2002r.), na podstawie art. 29 ust 2 ustawy o drogach publicznych, chociaż w piśmie z dnia 2 października 2002 r. organ ten odmówił zgody i warunków na wykonanie zjazdu indywidualnego i połączenia działki skarżącego kasacyjnie z drogą krajową nr [...]. Status owego zjazdu nie jest więc oczywisty. Bezsporne jest jednak, że taki zjazd fatycznie za zgodą organu funkcjonował. Przeto w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego obecną intencją skarżącego, poza usunięciem barierek zamykających mu dostęp do drogi krajowej, co ingerowało w organizację ruchu drogowego, jest przebudowa tego zjazdu do zjazdu publicznego. Takie żądanie ma oparcie w przepisie art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych i wymaga wydania decyzji. Sąd meriti nie dostrzegł tego problemu, koncentrując się na analizie poprzednich orzeczeń zapadłych w sprawie, czemu dał wyraz zbędnie i obszernie cytując je w motywach zaskarżonego wyroku, nie bacząc na okoliczność, że związanie poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 31 października 2012 r. obejmowało tylko charakter aktu, a nie sposób rozstrzygnięcia skargi, nadto lakonicznie prezentując powody jej oddalenia. Pominął przy tym fakt, że zwiększenia natężenia ruchu nie wykazano, a zapisy planu miejscowego nie mogą przesądzać o możliwości lokalizacji zjazdów (p. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 14/13, publ. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Dlatego zaskarżony wyrok nie mógł się ostać. W tym miejscu trzeba dodać, że dla niniejszej sprawy nie ma znaczenia treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 14/13, nie tylko z uwagi na wskazany wyżej jej przedmiot, ale przede wszystkim ze względu na brak tożsamości organów. Naruszenie prawa materialnego uprawniło Naczelny Sąd Administracyjny do rozpoznania skargi, która z wyłożonych powodów okazała się zasadna. W toku postępowania organ ustali precyzyjnie treść żądania skarżącego kasacyjnie, po czym wybierze właściwą podstawę prawną jego rozpatrzenia, kierując się powyższymi wskazaniami. Zbada przede wszystkim poprawność zamknięcia zjazdu i podejmie w tej materii właściwe czynności. Następnie rozpatrzy sprawę w trybie art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, chyba że strona przedstawi argumentację wymagającą zastosowania innych norm prawnych. Co mając na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 188 i art. 146 P.p.s.a., orzekł jak w p. 1 sentencji niniejszego wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania oparte jest na przepisach 203 pkt 1, art. 200 w związku z art. 193 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c, pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia prze z Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490). Na koszty te składają się: wpis od skargi 200 zł, opłata kancelaryjna 100 zł, wpis od skarg kasacyjnych 2x100 zł, opłata skarbowa 2x17 zł, oraz koszty zastępstwa za wszystkie instancje. ----------------------- 6