VII SA/Wa 2645/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), Protokolant Sekr. sąd. Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi R. K. na czynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad zatwierdzającą projekt organizacji ruchu skargę oddala Postanowieniem z [...] maja 2012 r., VII SA/Wa 138/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę R. K. na "decyzję" Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2011 r., znak [...] w przedmiocie zmiany organizacji ruchu z drogi krajowej. W ocenie Sądu pierwszej instancji, przedmiot skargi nie mieści się w granicach wskazanych w art. 3 § 2 i 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270) – zwanej dalej p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wymienionego rozstrzygnięcia wskazał, że wydanie decyzji administracyjnej uzależnione jest od istnienia przepisu prawa materialnego przewidującego załatwienie sprawy administracyjnej w tej formie. Nie wolno domniemywać normy kompetencyjnej upoważniającej organ administracji publicznej do zastosowania tej prawnej formy działania. Organ administracji publicznej wyraża stanowisko w formie decyzji tylko w tym przypadku, gdy taką formę działania przewiduje konkretny przepis prawa materialnego, przy czym orzeczenie o uprawnieniach danego podmiotu lub nałożenie obowiązku związane jest ściśle z wykazaniem przez organ upoważnienia do takiego działania. Przedmiotem postępowania administracyjnego jest konkretna sprawa indywidualnego podmiotu, w której na podstawie przepisów prawnych powszechnie obowiązujących organy administracji publicznej są władne podjąć decyzję administracyjną, orzekając w niej o uprawnieniach i obowiązkach indywidualnego podmiotu. Następnie Sąd pierwszej instancji zauważył, że zgodnie z art. 19 ust. 1 oraz 2 pkt 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) – zarządcą dróg krajowych jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Do jego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg. Z kolei stosownie do art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.), organem zarządzającym ruchem na drogach krajowych jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Na podstawie art. 10 ust. 12 Prawa o ruchu drogowym zostało wydane rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729, zwane dalej rozporządzeniem). Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 1 lit. a, c, d tego rozporządzenia, działania w zakresie zarządzania ruchem realizowane są przez podejmowanie czynności organizacyjno-technicznych, w szczególności sporządzanie projektów organizacji ruchu, rozpatrywanie projektów organizacji ruchu, czy zatwierdzanie organizacji ruchu. Stosownie do § 3 ust. 1 pkt 3 tego rozporządzenia, organ zarządzający ruchem zatwierdza organizacje ruchu na podstawie złożonych projektów. Zgodnie z § 4 ust. 1 tego rozporządzenia podstawą do wprowadzenia organizacji ruchu na nowo wybudowanej drodze lub jej zmiany na drodze istniejącej jest zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ zarządzający ruchem. Przepis § 4 ust. 3 rozporządzenia stanowi, że projekt organizacji ruchu może przedstawić do zatwierdzenia: 1) zarząd drogi; 2) organ zarządzający ruchem; 3) inwestor lub jednostka, o której mowa w § 11 pkt 1-6; 4) osoba realizująca zamówienie jednostek, o których mowa w pkt 1-3. Z kolei zgodnie z § 7 ust. 2 pkt 4 tego rozporządzenia, do przedstawionego do zatwierdzenia organowi zarządzającemu projektu organizacji ruchu powinna być dołączona m.in. opinia zarządu drogi, jeżeli nie jest on jednostką składającą projekt. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, analiza przepisów Prawa o ruchu drogowym jak i przepisów rozporządzenia prowadzi do wniosku, że ustawodawca nie określił formy prawnej, w jakiej winno nastąpić zatwierdzenie projektu ruchu drogowego przez właściwy organ lub zmiana organizacji ruchu, brak jest też normy prawa materialnego upoważniającej organ administracji publicznej do wydania decyzji w kwestii zatwierdzenia lub zmiany organizacji ruchu. Sąd pierwszej instancji podniosł, że zatwierdzenie przez właściwy organ projektu organizacji ruchu lub zmian tej organizacji nie może być traktowane jako decyzja administracyjna. Uznaniu jej za taki akt stoi na przeszkodzie to, że nie jest ono rozstrzygnięciem w indywidualnej sprawie. Zatwierdzony projekt organizacji ruchu dotyczy nie indywidualnie określonych osób, lecz jego adresatami są wszyscy potencjalni użytkownicy drogi. Brak jest w tym akcie rozstrzygnięcia konkretnej sprawy, co do ściśle określonej osoby, która to cecha stanowi element istotny decyzji administracyjnej. Z uwagi na to, że zatwierdzenie projektu organizacji ruchu wywołuje skutki takie same jak norma prawna a dotyczy nieokreślonego kręgu adresatów, należy uznać jego normatywny charakter. W istocie jest ono quasi-aktem normatywnym (tak R. A. Stefański, glosa do wyroku NSA oz. w Katowicach z 11 marca 1992 r., SA/Ka 117/92, publ. OSP z 1994 r. z. 7-8, poz. 128, s. 334). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 lutego 1996 r., SA/Ka 2786/94 również wskazał, że zmiana organizacji ruchu nie może się odbyć w trybie wydania decyzji administracyjnej, stanowi bowiem ustanowienie powszechnie obowiązującej normy określonego zachowania się dla wszystkich użytkowników drogi. Wskazane argumenty zdaniem Sądu pierwszej instancji przesądziły o uznaniu, że na gruncie powszechnie obowiązujących przepisów brak normy prawa materialnego upoważniającej organ administracji publicznej do wydania decyzji w kwestii zatwierdzenia lub zmiany organizacji ruchu. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 31 października 2012 r., sygn. akt I OSK 2284/12, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej R. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 maja 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 138/12 o odrzuceniu skargi R. K. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2011 r., znak: [...] w przedmiocie zmiany organizacji ruchu drogi krajowej - uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie jest uzależniona od uznania, że zaskarżony akt jest decyzją administracyjną (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.). Ustawa w art. 3 § 2 pkt 4 dopuszcza również kontrolę działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał także, że zatwierdzenie organizacji ruchu jest z jednej strony aktem o charakterze generalnym, z drugiej zaś konkretnym, dotyczącym uprawnień i obowiązków każdego uczestnika ruchu drogowego wynikających z ustawy Prawo o ruchu drogowym. Dlatego też uznać należało, iż czynność materialno – techniczna, jaką jest zatwierdzenie projektu organizacji ruchu na drodze mieści się w katalogu przesłanek określonych w art. art. 3 § 2 pkt 4 powołanej ustawy, a zatem podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z 16 listopada 2011 r., I OSK 2003/10, a także postanowienia NSA z 11 października 2011 r., I OSK 1767/11 oraz z 1 września 2011 r., I OSK 1394/11). Stosownie do treści § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, organ zarządzający ruchem rozpatruje projekty organizacji ruchu oraz wnioski dotyczące zmian organizacji ruchu. Analiza przepisów rozporządzenia z 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem prowadzi do wniosku, że analogiczny charakter i skutek wobec zatwierdzenia organizacji ruchu ma rozstrzygnięcie w przedmiocie zmiany organizacji ruchu. Dlatego też, za niezasadne uznane zostało stanowisko wnoszącego skargę kasacyjną, że Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że odmowa dokonania zmiany w organizacji ruchu na wniosek zainteresowanego przedsiębiorcy nie następuje w drodze decyzji administracyjnej. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że Sąd pierwszej instancji niezasadnie skoncentrował się wyłącznie na zagadnieniu, czy zatwierdzenie lub zmiana organizacji ruchu odbywa się w drodze decyzji administracyjnej. Z uzasadnienia nie wynika w szczególności, aby Sąd ten zbadał, czy zaskarżony akt może zostać uznany za akt o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i w rezultacie niezasadnie odrzucił skargę. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny, za skuteczny należy uznać zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że z treści pisma z 12 września 2011 r. (k. 16) zatytułowanego "Wniosek o zmianę w organizacji ruchu" wynika, że skarżący dąży do ponownego otwarcia zjazdu z drogi krajowej nr [...] na działkę nr [...]. W odpowiedzi, pismem z [...] października 2011 r. (k. 15) poinformowano go, że Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w O. "podtrzymuje swoje negatywne stanowisko w przedmiotowej sprawie przedstawione w uzasadnieniu przy piśmie z dnia 06 września 2011 r." Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z uwagi na złożony wniosek, pismo z [...] października 2011 r. należało potraktować jako załatwienie sprawy w przedmiocie zmiany organizacji w ruchu, zaskarżalne do sądu administracyjnego jako akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Art. 52 § 3 p.p.s.a. stanowi, że jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w aktach administracyjnych brak potwierdzenia doręczenia pełnomocnikowi skarżącego pisma z [...] października 2011 r., ale w dokumentacji przesłanej przez pełnomocnika znajduje się kserokopia tego pisma z pieczątką o treści: "wpłynęło 2011-10-12" (k. 15 akt WSA). Za wezwanie na piśmie do usunięcia naruszenia prawa – należy więc uznać pismo z "12 września 2011 r." (k. 11 akt WSA), w którym skarżący skierował do organu "wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy" i uchylenie "decyzji" z [...] października 2011 r. "o odmowie zmiany w organizacji ruchu z drogi krajowej nr [...] (...)". Zostało ono nadane 20 października 2011 r. (koperta znajduje się w aktach administracyjnych), a więc w terminie określonym w art. 52 § 3 p.p.s.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w związku z powyższym, pismo z 8 listopada 2011 r. stanowiło odpowiedź organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Pieczątka znajdująca się na piśmie dołączonym do dokumentacji przedstawionej przez pełnomocnika skarżącego wskazuje, że pismo to "wpłynęło 2011-11-09" (w piśmie z 1 lutego 2012 r. organ wyjaśnił, że pismo z 8 listopada 2011 r. zostało wysłane listem zwykłym, k. 44 akt WSA), a zatem zgodnie z treścią art. 53 § 2 p.p.s.a., skargę należało wnieść w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, to jest do 9 grudnia 2011 r. Jak wynika z włączonej do akt sądowych koperty, skargę nadano w ostatnim dniu terminu (k. 34 akt WSA). Podsumowując Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż z uwagi na skuteczne wniesienie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego należało uznać, że w istocie przedmiotem skargi jest pismo Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] października 2011 r., nr [...], ponieważ to ono zostało przez organ wystosowane w odpowiedzi na wniosek skarżącego o zmianę organizacji ruchu z 12 września 2011 r., a które podlega kognicji sądu administracyjnego na zasadzie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Mając na uwadze ponowne rozpatrzenie sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdzić należy, iż zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2003 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ponadto, zgodnie z tą normą nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Stosownie do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu i dotyczy wykładni przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. W jej zakresie mieści się zarówno krytyka zaskarżonego rozstrzygnięcia w aspekcie prawnym, jak i wyjaśnienie, dlaczego zastosowanie to zostało w danym konkretnym przypadku uznane przez sąd administracyjny za błędne i jakie, zdaniem tego sądu, przepisy prawne powinny być zastosowane lub jaka powinna być ich interpretacja, aby rozstrzygnięcie organu administracyjnego mogło być uznane za zgodne z prawem. Podkreślić należy także, iż związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu powołanego przepisu oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem – lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s.219). Powołane przepisy w sposób jednoznaczny wyznaczają aktualny kierunek postępowania Sądu pierwszej instancji, jak również organów administracji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 31 października 2012 r., sygn. akt I OSK 2284/12 przesądził, że zmiana organizacji ruchu jest czynnością materialno techniczną podlegającą kontroli sądu administracyjnego. Argumentując stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zatwierdzenie organizacji ruchu jest z jednej strony aktem o charakterze generalnym, z drugiej zaś konkretnym, dotyczącym uprawnień i obowiązków każdego uczestnika ruchu drogowego wynikających z ustawy Prawo o ruchu drogowym. Dlatego też uznać należało, iż czynność materialno – techniczna, jaką jest zatwierdzenie projektu organizacji ruchu na drodze mieści się w katalogu przesłanek określonych w art. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zdaniem tutejszego Sądu czynność ta – czynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] października 2011 r., znak [...] w przedmiocie zmiany organizacji ruchu z drogi krajowej jest zgodna z prawem. Z akt sprawy wynika, że zmiana organizacji ruchu dokonana [...] października 2011 r. polegała na tym, iż "zamknięto" istniejący zjazd z drogi krajowej nr [...] (ul. G.) na działkę skarżącego nr [...], który stanowił połączenie z droga gminną ulicą P. Należy zauważyć, że w niniejszej sprawie zmiana organizacji ruchu z drogi krajowej jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta Ostróda, który nie uwzględnia połączenia komunikacyjnego nieruchomości skarżącego poprzez istniejący zjazd do ul. G.. Zgodnie z zapisami planu zagospodarowania przestrzennego miasta O., połączenie komunikacyjne nieruchomości skarżącego ma odbywać się wyłącznie od ul. C. - która ma połączenie z ul. G. - do ul. P. (drogi gminnej). Ponadto należy zauważyć, że stosowanie zjazdów na drogach krajowych GP (droga nr [...] jest drogą GP) możliwe jest, zgodnie z § 9 ust. 3 rozporządzenia Ministra Transportu Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r., tylko wyjątkowo gdy brak innej możliwości dojazdu – niższymi kategoriami dróg. W niniejszej sprawie nie zachodzi taka sytuacja, gdyż połączenie komunikacyjne nieruchomości skarżącego jest bezspornie możliwe od ul. C.. Przy tym fakt, że dwa pojazdy nie będą w stanie pojechać ul. C. są bez znaczenia dla oceny legalności działania organów. Zauważyć trzeba także, że zmiana organizacji ruchu z dogi krajowej nr [...] podyktowana została w niniejszej sprawie względami bezpieczeństwa ruchu drogowego, które jest podstawowym kryterium rozważania interesu społecznego nad indywidualnym interesem strony w sprawach organizacji ruchu drogowego. W sprawach mających za przedmiot zmianę organizacji ruchu, działania organów są co prawda oparte na uznaniu administracyjnym, jednakże uznanie administracyjne zostało wyłączone w sytuacjach, gdy wyjazd i wjazd na drogę miałby zostać urządzony w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego. Podkreślić w tym miejscu należy, że prymat zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad słusznym interesem wnioskodawcy jest powszechnie przyjmowany w orzecznictwie (zob. np. wyroki NSA z dnia 12 maja 2011 r. sygn. I OSK 1068/10, LEX nr 863287, z dnia 13 lipca 2010 r. sygn. I OSK 1243/09, LEX nr 594986, czy też z dnia 11 lipca 2007 r. sygn. I OSK 1148/06, LEX nr 382712). Z akt sprawy wynika, że natężenie ruchu w 2010 r. na spornym odcinku wynosiło 12.189 pojazdów na dobę i wykazuje tendencje wzrostową. Dlatego też wzięcie pod uwagę przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad względów bezpieczeństwa ruchu drogowego i przyznanie prymatu interesowi społecznemu było w pełni uzasadnione. Mając powyższe okoliczności na uwadze uznać należy, iż czynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia z [...] października 2011 r., znak [...] w przedmiocie zmiany organizacji ruchu z drogi krajowej jest zgodna z prawem, wobec czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.