I OSK 2003/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech (spr.) Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek Protokolant: asystent sędziego Małgorzata Penda po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Hurtowni Opon [...] Spółka Jawna w K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 sierpnia 2010 r. sygn. akt III SA/Kr 740/10 w sprawie ze skargi Hurtowni Opon [...] Spółka Jawna w K. na czynność Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. w przedmiocie ustawienia znaku B-18 na ulicy B. w K. postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 23 sierpnia 2010 r., sygn. akt III SA/Kr 740/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę Hurtowni Opon "[...]" B. Spółka Jawna w K. na czynność Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. w przedmiocie ustawienia znaku B-18 na ulicy [...] w K. W uzasadnieniu Sąd wskazał na następujący stan sprawy: pismem z dnia 4 czerwca 2010 r. Hurtownia Opon "[...]" B. Spółka Jawna w K. – wniosła skargę na czynność Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z zakresu administracji publicznej polegającą na umiejscowieniu znaku zakazu B-18 na ulicy [...] w K., domagając się stwierdzenia jej bezskuteczności. Strona skarżąca podniosła, że doszło do naruszenia prawa, gdyż znak B-18 (ograniczający tonaż pojazdów do 16 ton) został ustawiony bez projektu zmiany organizacji ruchu drogowego oraz bez przeprowadzenia stosownych badań nawierzchni na ul. [...] w zakresie dopuszczalnego obciążenia. Ponadto organ nie poinformował strony skarżącej o zmianie organizacji ruchu w postaci ograniczenia ruchu pojazdów o tonażu przekraczającym 16 ton, czym uniemożliwił jej udział w postępowaniu. Ponadto wskazano, że przedmiotowy znak został ustawiony na ul. [...], która jest jedyną drogą umożliwiającą samochodom o masie powyżej 16 ton dojechanie do zakładu spółki przy ul. [...]. Skarżąca spółka wyjaśniła, iż w sezonie dostawcy opon dowożą je do hurtowni samochodami typu TIR o masie całkowitej przekraczającej 16 ton. Dziennie odbywają się średnio dwa takie transporty. W związku z tym umieszczenie znaku zakazu B-18 utrudnia stronie skarżącej prowadzenie działalności gospodarczej. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie jako bezzasadnej. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi organ wskazał, że sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych, a poza tym skarga została wniesiona bez wyczerpania środków zaskarżenia. Zdaniem organu, pisma strony skarżącej z dnia 29 marca 2010r. nie można uznać za wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, gdyż stanowi ono jedynie apel o usunięcie znaku. Poza tym organ stwierdził, że nawet gdyby pismo z dnia 29 marca 2010r. uznać za wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, to i tak zostało ono wniesione po terminie. Postanowieniem z dnia 23 sierpnia 2010 r., sygn. akt III SA/Kr 740/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę Hurtowni Opon "[...]" B. Spółka Jawna w K. na czynność Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. w przedmiocie ustawienia znaku B-18 na ulicy [...] w K., wskazując, że znak drogowy stanowi przykład aktu generalnego, adresowanego do nieskonkretyzowanego adresata. W związku z tym nikt nie może powoływać się na naruszenie swojego uprawnienia lub interesu prawnego przez usytuowanie znaku drogowego będącego – w ocenie strony skarżącej – nielegalną działalnością administracji. Znak drogowy może, co najwyższej, naruszać interes faktyczny danej osoby, na co wskazuje – zdaniem Sądu – podnoszona przez stronę skarżącą okoliczność związku między ustawieniem znaku B-18 (ograniczającego tonaż pojazdów do 16 ton) na ul. [...] w K., a prowadzoną przez stronę działalnością gospodarczą (hurtownia opon). Sąd stwierdził, że umieszczenie znaku drogowego jest czynnością techniczną, wtórną wobec zatwierdzonego projektu organizacji ruchu na drodze publicznej, a taka czynność nie mieści się w kompetencji sądownictwa administracyjnego określonej przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wobec tego Sąd pierwszej instancji stwierdził, że czynność polegająca na ustawieniu znaku drogowego, nie jest zaskarżalna do sądu administracyjnego. Od postanowienia Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie skargę kasacyjną złożyła Hurtownia Opon "[...]" B. Spółka Jawna w K., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 3 § 2 pkt 4 stawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie art. 58 §1 pkt 1 tej ustawy polegające na nieprawidłowym przyjęciu, że czynność Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. w postaci ustawienia znaku drogowego B-18 nie jest innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a w konsekwencji sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, co skutkowało błędnym odrzuceniem skargi, podczas gdy prawidłowe zastosowanie art. 3 § 2 pkt 4 powołanej ustawy prowadzi do wniosku, iż sprawa winna zostać objęta kognicją sądowoadministracyjną; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 5 ust. 1, art. 7 ust. 1 ustawy dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym oraz § 2 ust. 1 i § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na niewłaściwym rozumieniu treści normatywnej zawartej w tych przepisach skutkującą nieprawidłowym przyjęciem, iż znak drogowy nie jest czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt. 4 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie zgodzono się z twierdzeniem Sądu pierwszej instancji, że umieszczenie znaku drogowego jest czynnością techniczną, wtórną wobec zatwierdzonego projektu organizacji ruchu na drodze publicznej, a taka czynność nie mieści się w kompetencji sądownictwa administracyjnego. W ocenie skarżącego kasacyjnie bezzasadne są również twierdzenia Sądu, że skarżący nie posiada w niniejszej sprawie interesu prawnego, a dysponuje jedynie interesem faktycznym. Wskazano, że skarżący, jak i każdy uczestnik ruchu drogowego, w przypadku naruszenia normy zawartej w znaku drogowym B-18 (zakaz wjazdu pojazdami o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16T), może się narazić na sankcję wynikającą przepisów prawa. Dlatego też – w ocenie autora skargi kasacyjnej – umieszczenie przez Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. znaku drogowego na ul. [...] ma wpływ na prawa i obowiązki skarżącego, tym samym decyduje o istnieniu interesu prawnego po jego stronie w zaskarżeniu tejże czynności. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K., podzielając stanowisko Sądu pierwszej instancji, wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności zatem Sad był związany podstawami skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie kwestią wymagającą rozstrzygnięcia jest określenie, czy czynność polegająca na umieszczeniu znaku drogowego przez organ administracji publicznej podlega kontroli sądu administracyjnego, czy też nie, a więc, czy jest "innym aktem lub czynnością", o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na wstępie swych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny pragnie wskazać, że dla uznania, iż dana czynność organu administracji publicznej mieści się w kategorii określonej w art. 3 § 2 pkt 4 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, konieczne jest by spełniała cztery warunki, to jest musi być aktem, który 1) ma charakter władczy, chociaż nie ma charakteru decyzji lub postanowienia, bowiem podstawą zaskarżenia takich aktów są przepisy art. 3 § 2 pkt 1 – 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, 2) jest podejmowany w sprawach indywidualnych, bowiem akty generalne zaskarżane mogą być na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 – 6 powołanej ustawy, 3) musi mieć charakter publicznoprawny, ponieważ taki charakter wyznacza zakres kontroli sądowoadministracyjnej, 4) dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, co oznacza, że musi istnieć ścisły (choć niekoniecznie bezpośredni) związek między działaniem (zaniechaniem) organu a możliwością realizacji uprawnienia wynikającego z przepisu prawa. Stwierdzić należy, że czynność umieszczenia znaku drogowego tych warunków nie spełnia. Przede wszystkim nie jest to akt podejmowany w sprawie indywidualnej. Wskazać w tym miejscu należy, że przepisy § 2 ust. 1 pkt 1 lit d oraz ust. 2 oraz § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzeniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729) wprost stanowią, że zatwierdzenie organizacji ruchu, jako jedno z działań w zakresie zarządzania ruchem, jest "czynnością organizacyjno – techniczną". Zatwierdzenie organizacji ruchu jest zatem z jednej strony aktem o charakterze generalnym, z drugiej zaś konkretnym, dotyczącym uprawnień i obowiązków każdego uczestnika ruchu drogowego wynikających z ustawy Prawo o ruchu drogowym. Dlatego też uznać należy, że czynność materialno – techniczna, jaką jest zatwierdzenie projektu organizacji ruchu na drodze mieści się w katalogu przesłanek określonych w art. art. 3 § 2 pkt 4 powołanej ustawy, a zatem podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Taki pogląd był już wyrażany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 11 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1767/11 oraz z dnia 1 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1394/11) i pogląd ten podziela skład Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę. Natomiast czynność postawienia znaku drogowego w konkretnym miejscu jest czynnością wykonawczą, wtórną do czynności materialno – technicznej, jaką jest zatwierdzenie projektu organizacji ruchu. Oznacza to, że faktyczna czynność postawienia znaku drogowego nie jest jedną z czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a więc nie podlega zaskarżeniu do sądu. Zauważyć w tym miejscu należy, że w rozpoznawanej sprawie, przedmiotem zaskarżenia nie było zatwierdzenie projektu organizacji ruchu, lecz właśnie sama tylko czynność faktyczna, to jest ustawienie znaku drogowego, a więc czynność wtórna w stosunku do zatwierdzenia projektu organizacji ruchu, o czym już była mowa powyżej. Skoro zatem skarżąca spółka zaskarżyła samo tylko ustawienie znaku drogowego, a nie zatwierdzenie projektu organizacji ruchu, to tym samym skarga nie mogła odnieść zamierzonego skutku. Na marginesie dodać należy, że nawet, gdyby przyjąć – jak chce tego skarżąca spółka – że samo ustawienie znaku drogowego jest "aktem lub czynnością" określoną w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to należałoby stwierdzić, że nie został przez skarżącą wyczerpany tryb zaskarżenia. Organ nie został bowiem wezwany do usunięcia naruszenia prawa. Za wezwanie takie nie można bowiem uznać pisma strony skarżącej z dnia 29 marca 2010 r., gdyż stanowi ono niejako "apel" o usunięcie postawionego już znaku, na co zasadnie wskazał organ w odpowiedzi na skargę. Na taki charakter pisma wskazuje sformułowanie w nim zawarte: "Hurtownia Opon [...] zwraca się z apelem o usunięcie umieszczonego znaku [...]". W piśmie tym spółka wskazała, że w przypadku braku reakcji na "apel", rozważy ona konieczność wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa i ewentualnego wszczęcia procedury sądowoadministracyjnej." Na ten "apel" organ udzielił spółce negatywnej odpowiedzi. Mając na uwadze okoliczności niniejszej sprawy stwierdzić należy, postanowienie Sądu pierwszej instancji odrzucające skargę nie narusza przepisów prawa. Z tych względów zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.