VII SA/Wa 2448/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka, Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Małgorzata Jarecka (spr.), Protokolant Spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2013 r. sprawy ze skargi G. M. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2012 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] grudnia 2010 r. G. M. (dalej "skarżący") o udzielenie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] położonej w miejscowości [...], gmina [...] Zastępca Dyrektora Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad działający z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wydał decyzję odmowną z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...], znak [...]. Wnioskiem z dnia [...] marca 2012 r. skarżący zwrócił się do ww. organu o przeprowadzenie kolejnego postępowania na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy o drogach publicznych w powyższym przedmiocie. Decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] Zastępca Dyrektora Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad działający z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad po rozpatrzeniu wniosku skarżącego umorzył w punkcie 1 sentencji jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] położonej w miejscowości [...], gmina [...] oraz odmówił w punkcie 2 sentencji udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] położonej w miejscowości [...], gmina [...] na czas określony. Skarżący pismem z dnia [...]maja 2012 r. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. W wyniku rozpatrzenia ww. wniosku Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, uchylił zaskarżoną decyzji z dnia [...] maja 2012 r. w części dotyczącej odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] położonej w miejscowości [...], gmina [...] na czas określony (pkt 2 sentencji) i umorzył postępowanie w tej części oraz w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W pisemnych motywach uzasadnienia organ podniósł, iż decyzja pierwszoinstancyjna w pkt 2 sentencji, tj. w części odmawiającej na podstawie art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] położonej w miejscowości [...], gmina [...] na czas określony, narusza art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej "K.p.a."), gdyż została wydana bez podstawy prawnej (ustawa nie przewiduje takiego typu decyzji merytorycznej). Uznał, iż kwestię możliwości wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu na czas określony organ rozważał w postępowaniu, w którym odmówiono zgody na lokalizację zjazdu. W związku z powyższym zasadne jest uchylenie jej w pkt 2 sentencji oraz umorzenie postępowania dotyczącego udzielenia zezwolenia na lokalizację wnioskowanego zjazdu publicznego na czas określony. Natomiast za utrzymaniem w mocy pozostałej części decyzji przemawiały następujące przesłanki. Organ wskazał, że w piśmie z dnia [...] marca 2012 r. skarżący podnosi, iż zmiana stanu faktycznego sprawy, uzasadniająca wydanie nowej decyzji merytorycznej, polega na nie ujęciu w budżecie gminy [...] na lata 2012-2013 budowy drogi gminnej przewidzianej do realizacji w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miejscowości [...], gmina [...] zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] września 2005 r., o czym strona dowiedziała się z pisma Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2011 r., nr [...], którego kopię załączyła jako dowód. W ocenie organu nie jest to pogląd słuszny. W dacie wydawania decyzji z dnia [...] lutego 2011 r. zarządca drogi krajowej ustalił, iż droga gminna przewidziana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miejscowości [...], gmina [...] nie została jeszcze wybudowana, stwierdził jednakże, że nie oznacza to, że nie ma możliwości jej wybudowania. Powołana przez skarżącego we wniosku z dnia [...] marca 2012 r. okoliczność, bynajmniej nie wskazuje na zmianę stanu faktycznego ustalonego w decyzji z dnia [...] lutego 2011 r., jaka miałaby według strony mieć miejsce po jej wydaniu, ale - na kontynuację tego stanu faktycznego, jego "zamrożenie" (drogi nie było, nie ma i w najbliższym czasie nie będzie). Stan faktyczny zmieniłby się, gdyby tę drogę wybudowano - wówczas droga zaczęłaby istnieć fizycznie w terenie, a nie tylko w sensie prawnym, w prawie miejscowym. Dodatkowo należy zauważyć, iż strona mogła ewentualne zarzuty przeciwko ustaleniom organu zawartym w decyzji z dnia [...] lutego 2011 r. podnieść poprzez złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ prawidłowo pouczył stronę o możliwości wniesienia tego środka zaskarżenia, jednakże strona nie skorzystała ze swojego prawa, co zamknęło jej drogę do dalszego badania sprawy w aspekcie merytorycznym przez organ odwoławczy, a potem - ewentualnie - kontroli wydanych decyzji przez sąd administracyjny. Organ odwoławczy uznał, że niewykazanie przez stronę zmiany stanu faktycznego sprawy po wydaniu decyzji z dnia [...] lutego 2012 r., uprawniało organ pierwszej instancji, który jest związany zasadą trwałości decyzji z art. 16 K.p.a., w do umorzenia na podstawie art. 105 § K.p.a. postępowanie w sprawie z wniosku z dnia [...] marca 2012 r. o udzielenie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego Z takim stanowiskiem organu nie zgodził się skarżący i pismem z dnia [...] września 2012 r. wniósł skargę na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] maja 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenia art. 7, art. 77,art. 80 i art..107 K.p.a. poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy, niewskazanie dowodów na jakich oparł się organ wydając decyzję oraz poprzez niewłaściwą ocenę zebranego sprawie materiału dowodowego i wyprowadzenie niewłaściwych wniosków czego następstwem jest wadliwe rozstrzygnięcie. W ocenie skarżącego rolą organu jest porównanie obu wniosków - zakończonego decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. oraz aktualnego - z dnia [...] marca 2012r. i podanie argumentów na jakiej podstawie Organ wywiódł "tożsamość zarówno podmiotu jak i przedmiotu żądania" Zdaniem skarżącego organ nie dokonał wnikliwej analizy wniosku z dnia [...] marca 2012 r., bagatelizując argumenty, zrzucając na niego, jako Obywatela szukanie wyjaśnień i interpretacji przepisów. Nie prawdą jest, zdaniem skarżącego, jakoby wydana decyzja nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. oraz żądanie określone we wniosku z dnia [...] marca 2012r. w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego do działki skarżącego były sprawami tożsamymi. Przedmiotem rozpatrzenia postępowania zakończonego decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r., było rozpatrywanie zgody na lokalizację zjazdu z drogi krajowej na teren działki skarżącego w bezpośrednim sąsiedztwie granicy z działką nr ewid. [...], w tym poprzez przebudowę istniejącego zjazdu, (dowód: protokół spisany w dniu [...] lutego 2011 r. w sprawie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego). We wniosku z dnia [...] marca 2012 r. wnosił o zezwolenie na zjazd z drogi krajowej ze wskazaniem przez organ miejsca lokalizacji zjazdu. Zatem w powyższym stanie faktycznym i prawnym, zdaniem skarżącego, uzasadnionym jest stwierdzić, że lokalizacja zjazdu na teren nieruchomości jest sytuacją wyjątkową, gdyż nie ma możliwości zapewnienia jakiegokolwiek innego dojazdu do tej działki. Lokalizacja zjazdu nie spowoduje również pogorszenia ruchu drogowego na drodze krajowej. Jednocześnie brak zjazdu uniemożliwia mu prowadzenie działalności gospodarczej, pozbawiając środków do życia co tym samym pozbawia konstytucyjnego prawa własności i jego ochrony. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja merytoryczna tj. decyzja z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...], znak [...] wydana w wyniku rozpatrzenia wniosku G. M. z dnia [...] grudnia 2010 r. przez Zastępcę Dyrektora Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad działającego z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] położonej w miejscowości [...], gmina [...], a postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad dotyczyło kwestii formalnej, tj. ustalenia, czy tak jak twierdzi wnioskodawca w piśmie z dnia [...] marca 2012 r., zmienił się stan faktyczny od daty wydania decyzji z dnia [...] lutego 2011 r. Przytoczony w piśmie skarżącego z dnia [...] marca 2012 r. argument dotyczący zmiany stanu faktycznego, czyli potwierdzenia przez organ samorządu gminnego nie ujęcia w budżecie gminy realizacji drogi przewidzianej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, wbrew intencji strony, potwierdzał de facto, że stan ten się nie zmienił, bo nastąpiło "zamrożenie" stanu istnienia tej drogi tylko w sensie prawnym - w planie miejscowym - i nieistnienia fizycznego. Przesunięcia zaś zjazdu wzdłuż granicy działki mają znaczenie jedynie w sytuacji, gdy działka przylega do drogi na długim odcinku, co tutaj nie ma miejsca, ponieważ według mapy znajdującej się w aktach sprawy, działka nr [...] ma kształt wydłużonego prostokąta, a z drogą graniczy jej krótki bok. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Nie ma racji organ, iż w rozpoznawanej sprawie wydanie nowej decyzji w przedmiocie wyrażenie zgodny na lokalizację zjazdu publicznego z tej samej działki, prowadziłoby do ponownego rozpoznania sprawy już rozstrzygniętej decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Organ wywodzi, iż takie rozumowanie jest uprawnione i wynika z tożsamości treści wniosku z dnia [...] grudnia 2010 r. oraz wniosku z [...] marca 2012 r. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że decyzja w przedmiocie wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu oparta jest na tzw. uznaniu administracyjnym. Uznanie administracyjne oznacza, iż organ w sprawie ma możliwość wyboru jednego z rozwiązań prawnych, w przeciwieństwie do spraw w których przepis prawa wprost nakazuje (narzuca) sposób rozstrzygnięcia Istnieje szereg orzeczeń sądowych, które definiują rozumienie "uznania administracyjnego, o jakim mowa w tym przepisie. I tak np. w wyroku z dnia 12 maja 2011 r. NSA w sprawie sygn. akt I OSK 1068/10 stwierdził, że" Wyrażenie zgody przez zarządcę drogi na lokalizację zjazdu następuje w ramach uznania administracyjnego, którego granice określają interes społeczny i słuszny interes wnioskodawcy ubiegającego się o uzyskanie takiej zgody a także obowiązujące przepisy. Podejmując decyzję o wyrażeniu zgody na wykonanie nowego zjazdu z drogi zarządca powinien kierować się zasadą bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która w pewnych sytuacjach może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości do swobodnego korzystania ze swojej własności." (Sam przepis art. 29 ustawy o drogach publicznych nie wyjaśnia pozytywnych warunków, jakimi winien kierować się zarządca drogi przy wydawaniu zezwolenia, jedynie w ust. 4 przepisu konstruuje warunki, które uprawniają do odmowy wydania zezwolenia – są to wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne.) W sprawach, w których decyzja oparta jest na uznaniu administracyjnym istnieje możliwość ponawiania wniosków o wydanie rozstrzygnięcia. Skoro bowiem, to nie kategoryczny przepis prawa narzuca sposób załatwienia sprawy, lecz uznanie organu, to ocena od której zależy sposób rozstrzygnięcia sprawy, stanowi zawsze zasadniczy i nowy element rozstrzygnięcia. Wydana w takiej sytuacji decyzja nie będzie decyzją tożsamą z wydaną poprzednio, albowiem wobec odmiennych ustaleń co do faktów lub okoliczności sprawy organ musi dokonać ich nowej oceny. Nie jest wówczas możliwe przyjęcie, iż mamy do czynienia ze stanem "rzeczy osądzonej" ( tzw. "res iudicata") o jakim mowa w art. 156 § pkt 3 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie organ, w ocenie Sądu, wbrew oczywiście odmiennej treści wniosku uznał, iż stan faktyczny i prawny nie zmienił się, a zatem wydanie kolejnej decyzji w przedmiocie lokalizacji zjazdu nie jest możliwe. W ocenie Sądu organ nie ma racji. Z porównania treści wniosków wynika, że wniosek z dnia [...] marca 2012 r. jest wnioskiem o innej treści, niż wniosek z dnia [...] grudnia 2010 r. Jest też także oczywiste, że jest on składany w innym stanie faktycznym, niż wniosek z [...] grudnia 2010 r. Upłynął bowiem ponad rok od daty złożenia poprzedniego wniosku, Strona wskazuje, iż nie mogła załatwić kwestii lokalizacji zjazdu polubownie i ustanowić służebności na sąsiadującej działce, wskazuje na inną – nie tożsamą – sytuację, w kwestii budowy drogi lokalnej. Być może z uwagi na upływ czasu zmieniły się także warunki mogące mieć wpływ na decyzję o wyrażeniu zgody na zjazd z uwagi na np. zmianę nasilenia ruchu drogowego. Tego w sprawie nie ustalono. Strona wniosła o lokalizację zjazdu na czas określony. Okoliczności wyżej wskazane, wynikające z treści nowego wniosku z [...] marca 2012 r. winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, albowiem winny podlegać ocenie organu. Nawet jeśli, ostatecznie okazałoby się, iż rozstrzygnięcie takiej decyzji byłoby tożsame z rozstrzygnięciem decyzji poprzedniej, to- wobec innych ustaleń faktycznych, innych okoliczności sprawy i ich nowej oceny przez organ, nie byłoby możliwe uznanie, iż organ rozstrzyga w sprawie już rozstrzygniętej. W rozpatrywanej sprawie doszło do umorzenia postępowania, a wniosku nie załatwiono merytorycznie. Wobec braku merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja organu I –ej instancji nie odpowiada prawu. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien rozpatrzyć wniosek z dnia [...] marca 2012 r. Mając na uwadze jego treść organ, winien dokonać ustaleń faktycznych niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a następnie ocenić, czy w świetle tych ustaleń należy wyrazić zgodę na lokalizację zjazdu, czy zgody takiej należy odmówić. Kwestia wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu na czas określony winna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. W tym miejscu należy wytknąć, że nie jest prawdziwe twierdzenie organu, iż kwestia lokalizacji zjazdu na czas określony była przedmiotem badania organu wydającego decyzję z dnia [...] lutego 2011 r. Wskazana decyzja nie zawiera rozstrzygnięcia w tym przedmiocie, ani żadnej wzmianki w treści jej uzasadnienia. Odnosząc się do treści rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji, Sąd nie podziela stanowiska organu, iż w sprawie nie jest możliwe odrębne rozstrzygnięcie, w przedmiocie wniosku o wyrażenia zgody na zjazd, na czas określony. W ocenie Sądu ustawodawca wielokrotnie tak konstruuje przepisy, że zawierają one tylko rozstrzygnięcie pozytywne. (np. art. 67 ustawy Ordynacji podatkowej, art. 98 § 1 k.p.a. ), Przyjęcie, że nie można wydać rozstrzygnięcia negatywnego, w sytuacji, gdy przepis o tym wprost nie stanowi prowadzić by mogło do niemożności załatwienia sprawy administracyjnej. A zatem, w ocenie Sądu, mimo braku w treści art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych zapisu dopuszczającego wydanie decyzji o "odmowie lokalizacji zjazdu na czas określony", takie rozstrzygnięcie jest dopuszczalne i jest zgodne z wykładnią systemową. Przyjęcie wykładni dokonanej przez organ, w sytuacji, gdy strona domagałaby się np. tylko wyrażenia zgody na zjazd na czas określony, prowadziłoby do sytuacji w której decyzja zawierająca odmowę lokalizacji zjazdu nie mogłaby być wydana. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zaskarżona i poprzedzająca decyzja zostały wydane z naruszeniem art. 156 §1 pkt 3 k.p.a. i nie mogą znajdowac się w obrocie prawnym. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł, jak w sentencji wyroku. Z uwagi na to, że zarówno decyzja organu I –ej instancji, jak i II –ej instancji jest dotknięta tym samym błędem i nie zawiera rozstrzygnięcia co do istoty sprawy Sąd uznał, iż zachodzi konieczność uchylenia obu decyzji w oparciu o art. 135 p.p.s.a.