VII SA/Wa 245/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Stopczyński, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi T.K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki zadaszenia I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz T. K. kwotę 760 (siedemset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2009r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 7 w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 - z późn. zm.) nakazał A. S. rozbiórkę wykonanego przy budynku mieszkalnym w zabudowie szeregowej na dz. nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W.: zadaszenia na tarasie od strony ogrodu w granicy z nieruchomością przy ul. [...], zadaszenia tarasu na piętrze przybudówki, zadaszenia schodów wejściowych - w terminie 2 miesięcy od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu organ podał, że w dniu 4.10.2007r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego [...] wpłynęło pismo właścicieli nieruchomości przy ul. [...] w W. dotyczące robót prowadzonych w sąsiednim budynku mieszkalnym w zabudowie szeregowej - ul. [...]. W związku z tym pismem w dniu 8.11.2007r., w dniu 3.06.2008r. oraz w dniu 2.09.2008r. przedstawiciele Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego [...] przeprowadzili czynności kontrolne budynku przy ul. [...] w W., będącego skrajnym segmentem w zabudowie szeregowej. W czasie kontroli ustalono, iż od strony wejścia do budynku zostało wykonane: zadaszenie i barierki schodów wejściowych, zadaszenie tarasu na piętrze przybudówki wykonanej na poziomie parteru nad wjazdem do garażu. Natomiast na tarasie od strony ogrodu został wykonany mur oraz zadaszenie tarasu. Od strony szczytowej ściany przedmiotowego budynku został wykonany komin na całej wysokości budynku. Przedmiotowe roboty budowlane wykonane zostały samowolnie, dlatego też postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...].11.2008r. wstrzymano prowadzenie robót budowlanych w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w W., związanych z wykonaniem: zadaszenia i muru na tarasie od strony ogrodu w granicy z nieruchomością ul. [...] zadaszenia tarasu na piętrze przybudówki, zadaszenia i wykonania barierek schodów wejściowych oraz komina przylegającego do szczytowej ściany budynku, wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz nałożono na inwestora A. S. obowiązek przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych wraz z oceną techniczną określającą ich prawidłowość oraz zgodność z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w terminie 30 dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia. W dniu 29.01.2009r. A.S. złożyła do Inspektoratu dokumentację. Jednak złożona dokumentacja nie wypełnia warunków nałożonych ww. postanowieniem. W dniu 15.04.2009r. została dodatkowo złożona ocena techniczna sporządzona przez mgr inż. P. S. posiadającego uprawnienia budowlane, która stwierdzała, że: "Prace budowlane polegające na wykonaniu zadaszenia i muru na tarasie od strony ogrodu w granicy z nieruchomością ul. [...], zadaszenia tarasu na piętrze przybudówki i wykonanie barierek schodów wejściowych oraz komina przylegającego do szczytowej ściany budynku zostały wykonany w sposób prawidłowy, zgodny ze sztuką budowlaną i przepisami zawartymi w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. nr 75 poz. 690)." Mając powyższe na uwadze organ I instancji wskazał, że jakkolwiek złożona ocena techniczna dopuszcza legalizację robót w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w W. w postaci zadaszenia na tarasie od strony ogrodu w granicy z nieruchomością ul. [...] w W., zadaszenia tarasu na piętrze przybudówki, zadaszenia schodów wejściowych, to jednak Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że zadaszenia te stanowią zagrożenie dla bezpieczeństwa osób i mienia nieruchomości sąsiedniej przy ul. [...] w W., z uwagi na możliwość wspinania się po nich do pomieszczeń znajdujących się w budynku na sąsiedniej nieruchomości W tych okolicznościach organ nadzoru nakazał rozbiórkę w/w zadaszeń. Odwołanie od tej decyzji wniosła A. S.. Domagając się uchylenia decyzji wskazała, że nie występuje żadne zagrodzenie bezpieczeństwa dla sąsiedniej nieruchomości ([...]), które związane byłoby z zadaszeniem wskazanych w decyzji elementów budynku. Nadto podniosiła, że przedmiotowe roboty budowlane nie były wykonywane w warunkach samowoli budowlanej, gdyż remont daszków został zgłoszony do właściwego organu a roboty wykonane w okresie 12-30 sierpnia 2008r. ( dołączyła kserokopię zgłoszenia z dnia [...] listopada 2007r.) [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2009r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania A. S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...].06.2009r. - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ II instancji podał, że jego zdaniem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] nie dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego. Niesporne było, że od strony wejścia do budynku przy ul. [...] w W. zostały wykonane: zadaszenie i barierki schodów wejściowych, zadaszenie tarasu na piętrze przybudówki wykonanej na poziomie parteru nad wjazdem do garażu. Natomiast na tarasie od strony ogrodu został wykonany mur oraz zadaszenie tarasu. Od strony szczytowej ściany przedmiotowego budynku został wykonany komin na całej wysokości budynku. W toku prowadzonego postępowania ( przedmiotowe postępowanie dotyczyło części wyżej wskazanych robót) inwestor złożył ocenę techniczną, która stanowiła między innymi, że "Prace budowlane polegające na wykonaniu zadaszenia i muru na tarasie od strony ogrodu w granicy z nieruchomością ul. [...], zadaszenia tarasu na piętrze przybudówki i wykonanie barierek schodów wejściowych oraz komina przylegającego do szczytowej ściany budynku zostały wykonany w sposób prawidłowy, zgodny ze sztuką budowlaną i przepisami zawartymi w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury" w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. nr 75 poz. 690). " Tym samym brak było w ocenie organu odwoławczego podstaw do nakładania na inwestora jakichkolwiek obowiązków w ramach nadzoru budowlanego. Bezpodstawne było przyjęcie, że wykonane roboty budowlane stanowią zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia nieruchomości przy ul. [...] w W. Nie stwierdzono bowiem takiego zagrożenia podczas kontroli z dnia 8.11.2007r., jak i z dnia 3.06.2008r. Przy ocenie spełnienia wymogów techniczno-budowlanych, nie można było posiłkować się § 300 Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), gdyż przepis ten dotyczy krat w oknach, a nie zadaszenia nad wejściem. Z zebranego materiału dowodowego nie wynika również, że sporne zadaszenia samo w sobie stanowi zagrożenie. Natomiast "drabiną" do wejścia na balkon budynku przy ul. [...] w W. można nazwać zamontowaną tam pergolę. Poza tym organ odwoławczy przywołał stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 02.04.2003r. sygn. akt IV SA1859/02 wskazał, że już samo usytuowanie obiektu należącego do inwestora oraz pozostającego z nim w sporze sąsiada w zabudowie szeregowej, z sąsiadującymi ze sobą loggiami powoduje, że nie może być mowy o zachowaniu pełnej intymności użytkowników tych segmentów. W tych warunkach organ odwoławczy przypomniał, iż postępowanie staje się bezprzedmiotowe z przyczyn prawnych - gdy nie ma normy prawnej udzielającej organowi administracji publicznej kompetencji do wydania decyzji administracyjnej, lub z przyczyn faktycznych - gdy okaże się, że nie ma okoliczności faktycznych uzasadniających według hipotezy normy prawnej kompetencję organu administracji publicznej do wydania decyzji administracyjnej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009r. wniósł T.K. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1. naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i legalizację budowy jedynie w oparciu o ocenę techniczną, 2. naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy prawo budowlane poprzez niezastosowanie tego przepisu i brak poszanowania uzasadnionych interesów skarżącego, polegających na prawie do bezpiecznego korzystania z jego nieruchomości, 3. naruszenie § 300 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w związku z § 292 pkt 1 tego rozporządzenia i w związku z art. 5 ust. 1 pkt 9 prawa budowlanego poprzez niewłaściwą wykładnię tego przepisu, skutkującą uznaniem, że zawarta w nim regulacja dotyczy tylko krat, 4. naruszenia art. 140 i art. 144 kodeksu cywilnego, poprzez niezastosowanie tych przepisów, co skutkowało przyznaniem właścicielowi nieruchomości objętej postępowaniem administracyjnym prawa do jej zabudowania z przekroczeniem granic ustawowych i granic określonych przez zasady współżycia społecznego. Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu skargi T. K. wskazał, że A. S. dokonując samowoli budowlanej wybudowała zadaszenie na tarasie od strony ogrodu, zadaszenie tarasu na piętrze przybudówki i zadaszenie schodów wejściowych. Na żądanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowanego złożyła dokumentację, dopuszczającą legalizację wymienionych wyżej elementów zabudowy, lecz organ I instancji słusznie nakazał ich rozbiórkę uznając, że wykonane przez inwestora zadaszenia stanowią zagrożenie dla bezpieczeństwa osób i mienia nieruchomości skarżącego z uwagi na możliwość wspinania się po nich do pomieszczeń, znajdujących się w jego budynku. Organ II instancji wydając zaskarżoną decyzję poprzestał jedynie na treści oceny technicznej, dostarczonej przez inwestorkę, co było niedopuszczalne z uwagi na to, że przewidziana w przepisach prawa budowlanego legalizacja, nie może polegać tylko na uzupełnieniu dokumentów. Poprzez nałożenie takiego obowiązku nie można bowiem doprowadzić wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Skoro nałożenie na inwestorkę obowiązku dostarczenia oceny technicznej nie mogło doprowadzić samowolnej budowy do stanu zgodnego z prawem, to nawet wykonanie tego obowiązku nie mogło być podstawą do legalizacji budowy. Cytowana przez organy obu instancji ocena techniczna uprawnionego architekta, dotycząca licznych elementów zabudowy, zrealizowanych samowolnie przez inwestorkę, zawiera sformułowanie świadczące o jej oczywistej wadliwości i jako niewiarygodna - nie mogła stanowić podstawy legalizacji budowy zadaszeń. Jest w niej bowiem mowa o zgodności budowy z przepisami ww. rozporządzenia, co jest sprzeczne z prawdą. Wybudowane samowolnie zadaszenia ułatwiają wspinanie się do okien skarżącego, organ nie rozważył również, czy wybudowanie tych zadaszeń nie narusza słusznego interesu skarżącego. Interes ten polega na zachowaniu prawa do posiadania przez skarżącego poczucia bezpieczeństwa segmentu w zabudowie szeregowej - położonego w bezpośrednim sąsiedztwie (przez ścianę) z segmentem A. S. Organ II instancji nie badał spełnienia wymagań przepisu art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane. Przepis § 300 powołanego w skardze rozporządzenia mówi o kratach wyłącznie w tym aspekcie, że mogą one umożliwić wspinanie się po nich do pomieszczeń położonych na wyższych kondygnacjach. Z tego samego względu przepis § 292 pkt 1 ww. rozporządzenia, odnoszący się do zadaszeń, wyłącza obowiązek budowania ich na terenie zakładów karnych itp. Wzajemne powiązanie obu wskazanych wyżej przepisów rozporządzenia jest oczywiste. Uzasadniona jest wykładnia celowościowa, pozwalająca stosować posiłkowo te przepisy w powiązaniu z art. 5 ust. 1 pkt 9 prawa budowlanego dla ochrony nienaruszalności praw osób korzystających z wyższych kondygnacji. Wyniki oględzin jak i załączona dokumentacja fotograficzna dowodzą, że zadaszenia wybudowane przez inwestorkę (oprócz zadaszenia tarasu na piętrze przybudówki) istotnie i ponad dopuszczalną miarę zakłócają realizację przez skarżącego prawa do spokojnego i bezpiecznego korzystania z domu, gdyż znacząco ułatwiają osobom niepowołanym wspinanie się do jego okien i na balkon. Okoliczność, że organ II instancji nie znalazł w tej sytuacji podstaw do zastosowania § 300 rozporządzenia, uzasadnia pogląd, że wadliwa jest wykładnia powołanych przepisów prawa, dokonana w zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżącego inwestorka dopuściła się pogwałcenia zasad współżycia społecznego. Skoro niedawno nabyła swój segment - miała obowiązek respektować zastaną sytuację także w zakresie wykonywania swych uprawnień właścicielskich. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.; dalej p.p.s.a.), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 tej ustawy, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w tym zakresie, należy stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej wywody były uprawnione. Na wstępie wskazać należy, iż niezasadne były twierdzenia skarżącego co do naruszenia (przez wybudowanie zadaszenia wskazanych w decyzji elementów budynku) przepisu § 300 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w związku z § 292 pkt 1 tego rozporządzenia i w związku z art. 5 ust. 1 pkt 9 prawa budowlanego poprzez niewłaściwą wykładnię tego przepisu. Niewątpliwie przepisy o charakterze norm technicznych, są z istoty przepisami ścisłymi, dotyczącymi obiektów i ich elementów oraz wymogów jakie muszą spełniać. Skoro określona norma prawna (§ 300) wynikająca z tych przepisów, dotyczy wymogów co do krat zewnętrznych montowanych w oknach, to nie można w drodze analogii stosować zawartych tam wymogów do innych elementów budynku np. zadaszeń wejść. Wymogi co do zadaszeń wejść wskazane są w § 292 ww. rozporządzenia, ale nie jest pewne czy z uwagi na wysokość mają zastosowanie w przedmiotowym przypadku, natomiast na pewno nie ma w nich mowy o zapobieganiu wspinania się po tych daszkach, jak w przypadku krat otworów okiennych. Jednocześnie wskazać trzeba, że wprawdzie przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie precyzuje przyczyn umorzenia w postępowaniu odwoławczym postępowania pierwszej instancji, niemniej w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że umarzając postępowanie organu pierwszej instancji, organ odwoławczy kieruje się przesłankami określonymi w art. 105 § 1 k.p.a., czyli spowodowaną jakimikolwiek przyczynami bezprzedmiotowością postępowania (np. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2006 r. sygn. akt II GSK 17/06, wyrok NSA z dnia 15 lutego 2002 r., sygn. akt IV SA 752/00, wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2000 r., sygn. akt I SA/Wr 2401/97). Oznacza to, że uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji o charakterze kasacyjnym, o której mowa tym przepisie, nie jest dowolne, ale podlega ograniczeniu, które związane jest z wystąpieniem okoliczności powodujących bezprzedmiotowość postępowania przed organem I instancji. W okolicznościach sprawy, a zwłaszcza w odniesieniu do wzajemnego położenia nieruchomości inwestorki i skarżącego, ustalony przez organ brak oddziaływania tego obiektu na nieruchomość skarżącego oraz naruszeń Prawa budowlanego skutkować mógł co najwyżej stwierdzeniem bezzasadności żądania nakazu rozbiórki zadaszeń. Organ zamiast umarzać postępowanie jako bezprzedmiotowe powinien był ocenić dotychczas zgromadzony materiał dowodowy i jednocześnie odnieść się do okoliczności podnoszonych w odwołaniu przez inwestorkę ( brak samowoli budowlanej) jak i wskazywanych przez skarżącego, mających w jego przekonaniu potwierdzić, że przedmiotowe zadaszenia zostały wzniesione w warunkach samowoli budowlanej oraz, że ich lokalizacja narusza wskazane przez niego przepisy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75 poz. 690 ze zm.). Skarga słusznie wskazywała na błędną wykładnię art. 105 k.p.a., poprzez przyjęcie, iż postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Decyzja wydana została także z naruszeniem art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu decyzji kwalifikacji w ramach prawa budowlanego - robót budowlanych związanych z zadaszeniem wskazanych elementów budynku (przyjętych jako samowolne). Nie wiadomo zatem czy organ uznał za konieczne uzyskanie przez inwestora zgłoszenia (jeśli tak to na podstawie jakiego przepisu, oraz dlaczego nie uznał zgłoszenia na które powołuje się inwestorka) czy też pozwolenia budowlanego. Przy ponownym rozpoznaniu odwołania A. S. organ odwoławczy zobowiązany będzie uwzględnić wyżej wskazane wytyczne oraz wydać stosowne do poczynionych ustaleń rozstrzygnięcie, właściwie uzasadnione. W świetle poczynionych ustaleń, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 152 i 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak sentencji.