VII SA/Wa 2450/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), Protokolant spec. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2017 r. sprawy ze skargi K. L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2015 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), po rozpatrzeniu odwołania K. L. od decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r., znak [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia K. B. na: przebudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce oznaczonej nr ewidencyjnym [...] w obrębie [...], położonej w [...], przy ul. [...] – utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ podał, że wszczęte na wniosek K. B. postępowanie zostało zawieszone z urzędu postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. do czasu ostatecznego zakończenia postępowania, dotyczącego tego samego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], a następnie podjęte postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. w związku z ustaniem przyczyny zawieszenia. Po dokonaniu analizy posiadanych dokumentów, Starosta [...] decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na przebudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] położonej w [...], przy ul. [...]. Organ odwoławczy stwierdził, że zostały spełnione warunki wynikające z art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Wyjaśnił, że z projektu zagospodarowania działki wynika, iż przewidziany do nadbudowy budynek mieszkalny parterowy posadowiony w granicy działki oznaczonej nr ew. [...] wykracza swym zasięgiem poza obrys istniejącego w tej samej granicy budynku mieszkalnego na działce skarżącego. Zdaniem organu II instancji nadbudowa o jedną kondygnację budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego bezpośrednio przy granicy działki, w której istnieje również budynek mieszkalny skarżącego jest zgodna z § 12 ust. 3 pkt 3 w zw. z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz.690 ze zm.). Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego zezwolenia na rozbudowę ww. budynku pod warunkiem korzystania z ogrzewania gazowego organ wyjaśnił, iż nie ma on możliwości narzucania inwestorowi rozwiązań projektowych, gdyż za projekt architektoniczno-budowlany wyłączną odpowiedzialność ponosi projektant oraz osoba sprawdzająca projekt (art. 20 Prawa budowlanego). Uprawnienia kontrolne organu administracji architektoniczno-budowlanej, który prowadzi postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę zostały ograniczone wyłącznie do kompetencji obejmującej sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a także wymaganiami ochrony środowiska. Sprawdzenie zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, zostało natomiast ograniczone do projektu zagospodarowania działki (art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). Przedłożony projekt budowlany wykonany został przez uprawnionego projektanta i zawiera między innymi jego oświadczenie o wykonaniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, która ma charakter wiążący dla organu Również za niezasadny Wojewoda [...] uznał zarzut dotyczący ograniczenia oświetlenia i nasłonecznienia budynku odwołującego się w związku z planowaną inwestycja, ponieważ nie doszło do naruszenia § 60 ust. 2 warunków technicznych w myśl którego, w mieszkaniu wielopokojowym dopuszcza się ograniczenie wymagań dotyczących czasu nasłonecznienia określonych w ust. 1 do co najmniej jednego pokoju. W postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, ocenie podlega głównie badanie, czy dochodzi bądź może dojść do naruszenia interesu osób trzecich, a więc interesu właścicieli sąsiednich nieruchomości, w aspekcie dopuszczalności tej zabudowy i ewentualnego naruszenia norm i warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Pozwolenie na budowę zwłaszcza na obszarach zurbanizowanych, w wielu wypadkach musi uwzględniać sprzeczne interesy, z jednej strony inwestora, a z drugiej strony, jak ma to miejsce w przypadku przedmiotowej sprawy, właścicieli działki sąsiedniej. Okoliczność, iż po zrealizowaniu przedmiotowej inwestycji mogą powstać dla sąsiadów określone uciążliwości i utrudnienia w porównaniu z dotychczasowymi warunkami korzystania z nieruchomości - nie podważają legalności decyzji o pozwoleniu na budowę, skoro uciążliwości te, same przez się nie mogą prowadzić do wniosku, że organ pierwszej instancji dopuścił się naruszenia prawa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wniósł K. L.. Skarżący podniósł, że zwiększenie powierzchni budynku do ogrzania, poprzez jego nadbudowę, spowoduje zwiększoną emisję śmierdzących dymów, co będzie stanowiło jeszcze większe utrudnienie dla jego rodziny i sąsiadów. Podkreślił, że komin domu sąsiada znajduje się bardzo blisko jego budynku i w efekcie śmierdzący dym wdziera się codziennie do jego domu przez kanały wentylacyjne i okna, a budynek opalany jest opałem niewiadomego pochodzenia. Skarżący powołał się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 czerwca 1983 r., sygn. akt IIICRN 100/83 z którego wynika, że "właściciel nieruchomości sąsiedniej może żądać na podstawie art. 222 § 2 k.c. w związku z art. 144 k.c. nie tylko zakazanie immisji, które już zakłócają ponad przeciętną miarę korzystnie z jego nieruchomości ale także zaniechanie przygotowań, które dopiero po zrealizowaniu odpowiednich robót pozwoliłyby na takie immisje". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentacje. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Sąd kontrolował decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2015r., utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2015r., którą udzielono K. B. pozwolenia na przebudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] obręb [...] w [...]. Na wstępie podkreślić należy, że postępowanie poprzedzające rozpoczęcie robót budowlanych zostało precyzyjnie określone w Rozdziale 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013r. poz. 1409 ze zm.), który zawiera m. in. przepisy określające zakres obowiązków organu architektoniczno – budowlanego przed udzieleniem pozwolenia na budowę. Granice postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę (rozbudowę, nadbudowę, przebudowę) wyznacza art. 35 ust.1 cyt. ustawy. Stosownie do jego treści, organ musi przede wszystkim ocenić zgodność przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami , w tym techniczno – budowlanymi, kompletność projektu budowlanego, posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, a także sprawdzenie projektu przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń. Oznacza to, iż w przypadku, gdy na terenie objętym wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, organ udzielający pozwolenia na budowę ma obowiązek sprawdzenia zgodności rozwiązań przyjętych w projekcie budowlanym z jego ustaleniami. Badanie zgodności z ustaleniami planu miejscowego dotyczy zarówno projektu zagospodarowania działki, jak i projektu architektoniczno – budowlanego i polegać powinno na dokładnej analizie zapisów obowiązującego planu, a w szczególności jego ustaleń dotyczących terenu przewidzianego do zainwestowania oraz dopuszczonych tym planem warunków i sposobów jego zabudowy. W ocenie Sądu, orzekające w kontrolowanym postępowaniu organy administracji wywiązały się z określonego powyższym przepisem obowiązku uznając, że przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany jest zgodny z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta [...]. Prawidłowo oceniono także zgodność przedłożonego projektu budowlanego z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z § 12 ust. 3 pkt 3 w zabudowie jednorodzinnej dopuszcza się rozbudowę budynku istniejącego, usytuowanego w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 od granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli w pasie o szerokości 3m wzdłuż tej granicy zostaną zachowane jego dotychczasowe wymiary, a także nadbudowę tak usytuowanego budynku o nie więcej niż jedną kondygnację, przy czym w nadbudowanej ścianie, zlokalizowanej w odległości mniejszej niż 4m od granicy nie może być otworów okiennych lub drzwiowych. Inwestor spełnił również warunek, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, ponieważ przedłożył oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Podkreślić należy, że w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego oraz złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4 pkt 2), właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę ( art. 35 ust. 4). Przepis art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego nie dopuszcza jakiejkolwiek uznaniowości w sprawie wydania pozwolenia na budowę, ani możliwości uzależnienia wydania tego pozwolenia od spełnienia dalszych warunków, w tym przypadku zgody sąsiadów. W kontekście obowiązku sprawdzenia wynikającego z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 sierpnia 2008r., sygn. II OSK 940/07 ((publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl) wskazując, że "(...) w wyniku zmiany art. 35 Prawa budowlanego przez art. 1 pkt 28 lit. b ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), która weszła w życie z dniem 11 lipca 2003r., do Prawa budowlanego wprowadzono zasadę wyłącznej odpowiedzialności za projekt architektoniczno – budowlany projektanta oraz osoby sprawdzającej. Uprawnienia kontrolne organu administracji architektoniczno – budowlanej, który prowadzi postępowanie w sprawie o wydanie decyzji o pozwolenie na budowę, ewentualnie o wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, zostały ograniczone wyłącznie do kompetencji obejmującej sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, względnie decyzji o warunkach zabudowy, a także wymaganiami ochrony środowiska. Projekt architektoniczno – budowlany dotyczy bezpośrednio obiektu budowlanego: jego formy, konstrukcji i funkcji, a także wskazuje m. in. proponowane niezbędne rozwiązania techniczne, materiałowe i zasady nawiązania do otoczenia. Organ nie jest uprawniony do badania zgodności projektu architektoniczno – budowlanego z przepisami techniczno – budowlanymi lub innymi przepisami prawa, poza przepisami określającymi wymogi ochrony środowiska. Rozszerzająca interpretacja uprawnień organu w zakresie kontroli na podstawie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego oznaczałaby w istocie przywrócenie uchylonej zasady oceny materialnych rozwiązań projektu budowlanego przez organ ( uchylony art. 35 ust. 2 Prawa budowlanego) i stanowiłaby naruszenie zasady związania organów administracji publicznej prawem (art. 7 k.p.a.) . Sprawdzanie zgodności projektu budowlanego z przepisami, w tym techniczno – budowalnymi, zostało więc ograniczone do projektu zagospodarowania działki ( art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego)". Oceniając w powyższym aspekcie zaskarżoną decyzję Sąd uznał, że nie narusza ona prawa . W skardze podniesiono także najdalej idący zarzut dotyczący kwalifikowanej wadliwości decyzji o pozwoleniu na budowę z uwagi na stwierdzenie nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [...], będącego podstawą wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (przebudowę i nadbudowę). Plan ten, uchwalony uchwałą Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] października 2014r., nieprawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2016r., sygn. akt IV SA/Wa 502/16 został uznany za nieważny. Odnosząc się do podniesionego zarzutu wskazać należy, że wzruszenie decyzji o pozwoleniu na budowę z tego powodu, że została wydana na podstawie planu miejscowego, co do którego Sąd administracyjny orzekł o stwierdzeniu nieważności, pociąga za sobą nie tylko konieczność uwzględnienia zasady praworządności nakazującej wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji wydanej na podstawie aktu prawa miejscowego niezgodnego z prawem, ale także zważania na ochronę praw nabytych. Nie można bowiem pominąć faktu, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana w czasie, gdy plan miejscowy był prawem obowiązującym. Problemem tym zajmował się m. in. Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 24 listopada 2016r., sygn. akt II OSK 1490/15 (publ. w cbois.nsa.gov.pl) wskazując m.in., że sformułowanie, "rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych (...) podlegają wzruszeniu", zawarte w art. 147 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, należy rozumieć w wąskim znaczeniu. Oznacza to, że sąd administracyjny nie jest uprawniony do stwierdzenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, z tego powodu, że stwierdzono nieważność planu miejscowego, na podstawie którego tę decyzję wydano. Zgodnie bowiem z powołanym przepisem sąd administracyjny stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art.. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Natomiast, jak wynika z przyjętej wykładni art. 147 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - stwierdzenie nieważności planu miejscowego, na podstawie którego wydano decyzję o pozwoleniu na budowę, nie jest podstawą stwierdzenia nieważności tej decyzji, lecz jest podstawą jej wzruszenia. Nie jest to więc przyczyna nieważności określona w art. 156 k.p.a., jak również w przepisach szczególnych, w tym w art. 147 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Za taką wykładnią przemawiają także względy związane z koniecznością zagwarantowania podstawowych standardów proceduralnych, w tym dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego w sprawie, której przedmiotem jest wzruszenie decyzji administracyjnej " (...) nie jest jednakże uzasadnione stanowisko, że ustawodawca w art. 147 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odsyła w takim przypadku do trybu, który mógłby zastosować sąd administracyjny i to w sprawie, w której kwestia wzruszenia decyzji o pozwoleniu na budowę, z tego powodu, że została ona wydana na podstawie planu miejscowego, który utracił moc na skutek wyroku sądu administracyjnego po jej podjęciu, nie była dotąd rozważana". Sąd, w składzie orzekającym w pełni aprobuje pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyroku. Skoro zatem w art. 147 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mowa jest o wzruszeniu rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych, to w sytuacji, gdy chodzi o decyzje administracyjne, należy przez to rozumieć sankcję wzruszalności, a nie nieważności. Mając na uwadze powyżej przedstawioną argumentację Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa, w związku z czym na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.