VII SA/Wa 2451/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.), Protokolant st. ref. Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2014 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2013 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.) oraz art. 83 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623), umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w sprawie samowolnie wybudowanego budynku magazynowo - warsztatowego z częścią garażową i biurową na działce o nr ewid. [...]z obrębu [...] przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że po przeprowadzeniu kontroli na nieruchomości przy ul. [...]w [...] stwierdzono, że prowadzona jest budowa budynku, w dniu kontroli wykonano ławy fundamentowe, ściany piwnic i strop nad piwnicami. Ponowna kontrola dokonana wykazała, że budynek wykonany jest w stanie surowym zamkniętym. Ze zgromadzonych dokumentów wynikało, że inwestor J. K. nie przedstawił dokumentów potwierdzających legalność ich wykonania, tak więc wykonane prace budowlane potraktowano jako wykonane samowolnie. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. wstrzymano roboty budowlane przy budowie ww. budynku oraz nałożono na J. K. obowiązek przedłożenia w określonym terminie dokumentacji niezbędnej do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. W dniu 3 października 2006 r. J. K. przedłożył wymagane dokumenty. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2006 r. - w oparciu o przepis art. 49 ust. 1 i 2 w związku z art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane - Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej dla ww. budynku mieszkalnego. Na ww. postanowienie J. K. wniósł zażalenie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem Nr [...] z dnia [...] marca 2007 r. uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji wskazując, iż postanowienie z dnia [...] czerwca 2005 r. dotyczyło "robót budowlanych przy budowie budynku magazynowo- warsztatowego z częścią garażową i biurową", zaś zaskarżone postanowienie ustala wysokość opłaty legalizacyjnej dla budynku mieszkalnego, przy czym organ I instancji w żaden sposób nie wyjaśnił dokonania zmiany kwalifikacji robót budowlanych. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2008 r. na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane - nakazał J. K. wykonanie niezbędnych robót budowlanych w budynku mieszkalnym w celu doprowadzenia tego budynku do stanu zgodnego z przepisami techniczno budowlanymi zgodnie z oceną techniczną sporządzoną przez inż. arch. R. G.. Pismem z dnia 16 grudnia 2009 r. Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego [...] wystąpił do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o stwierdzenie nieważności decyzji PINB Nr [...] z dnia [...] września 2008 r. w związku z tym, iż powyższa decyzja została błędnie wydana. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. stwierdził nieważność ww. decyzji wskazując, iż ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane nie mogła mieć zastosowania w niniejszej sprawie, szczególnie że wcześniej zostało wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. postanowienie z dnia [...] czerwca 2005 r. W następstwie oględzin przeprowadzonych w dniu 13 maja 2011 r. stwierdzono, że na ww. nieruchomości znajduje się budynek mieszkalny wolnostojący o trzech kondygnacjach. Budynek posiada funkcję mieszkalną. Roboty budowlane w budynku zostały zakończone. W świetle powyższych ustaleń organ stwierdził, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie samowolnie wybudowanego budynku magazynowo - warsztatowego z częścią garażową i biurową, gdyż mamy do czynienia z budynkiem mieszkalnym. Zatem wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie budynku magazynowo - warsztatowego stało się, zdaniem organu, bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu stosownie do przepisu art. 105 § 1 k.p.a. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożył Józef Kurowski. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2013 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ na wstępie wskazał, że organ I instancji przy piśmie z dnia 2 września 2013 r. przekazał organowi odwoławczemu wypis z rejestru gruntów dla działki o nr ewid. [...] oraz działek sąsiednich. Dane osobowe zawarte w ww. wypisie są zgodne z danymi podmiotów uznanych przez PINB [...] za stronę postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie przedmiotowego budynku magazynowo - warsztatowego. Odnosząc się zaś do informacji zawartych w piśmie radcy prawnego T. W. z dnia 4 lipca 2013 r., dotyczących śmierci jednej ze stron niniejszego postępowania administracyjnego – J. C., [...] WINB wyjaśnił, iż postanowienie organu II instancji Nr [...] skierowane do J. C. zostało odebrane za zwrotnym potwierdzeniem odbioru przez męża adresatki – C. C. z adnotacją, iż podjął się on oddania przesyłki adresatowi. Mając natomiast na uwadze meritum sprawy, dotyczącej samowolnie wybudowanego budynku magazynowo - warsztatowego organ II instancji stwierdził, że w myśl art. 61 § 4 k.p.a. o wszczęciu z urzędu lub na żądanie strony postępowania administracyjnego należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] w dniu 30 maja 2005 r. zawiadomił strony na podstawie art. 61 § 4 k.p.a. o toczącym się w ramach nadzoru budowlanego postępowaniu administracyjnym prowadzonym w sprawie samowolnie wybudowanego budynku magazynowo - warsztatowego. Z powyższego wynika, że przedmiotem niniejszego postępowania jest budynek magazynowo - warsztatowy z częścią garażową i biurową. Obecnie natomiast na działce usytuowany jest budynek mieszkalny. Nie można przy tym uznać, zdaniem organu, iż zmiana w toku postępowania funkcji użytkowej ww. obiektu nie wpływa jednocześnie na zmianę przedmiotu postępowania. Z uwagi na okoliczność, że organy administracji oceniają sprawę według stanu faktycznego i prawnego, mającego miejsce w dniu wydania przez te organy rozstrzygnięcia to, jeśli okoliczności sprawy administracyjnej ulegną w jej toku zmianie, organ orzekający obowiązany jest uwzględnić nowy stan faktyczny. Postępowanie dotyczy tej samej bryły budynku na działce o nr ewid. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...], to z uwagi na fakt, iż w zawiadomieniu o wszczęciu niniejszego postępowania dokładnie określono funkcje użytkowa przedmiotowego obiektu jako magazynowo - warsztatowa, rozstrzygnięcia podejmowane w tym postępowaniu przez organ administracji nie mogą dotyczyć budynku o funkcji mieszkalnej. Wobec powyższego organ uznał, iż przedmiot niniejszego postępowania administracyjnego, tj. budynek magazynowo - warsztatowy z częścią garażową i biurową przestał istnieć i tym samym postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Tym samym umorzenie postępowania w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a., było zdaniem organu zasadne. Odnosząc się zaś do zarzutów J. K., iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] Nr [...] naruszała słuszny interes skarżącego z uwagi na przygotowanie przez niego wymaganej przez organ dokumentacji niezbędnej do procesu legalizacji, organ wyjaśnił, iż w obecnym stanie faktycznym i prawym organ I instancji winien wszcząć w ramach nadzoru budowlanego postępowanie w sprawie budynku mieszkalnego na działce przy ul. [...] w [...] i w jego toku zweryfikować możliwość zalegalizowania ww. budynku na podstawie m.in. powołanej dokumentacji. Kwestia zastosowania odpowiednich przepisów w celu legalizacji obiektu będzie przedmiotem rozwagi organu powiatowego już po jego wszczęciu. W tym stanie rzeczy organ utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. rozstrzygnięcie wniósł J. K.. Zarzucił naruszenie: a) art. 105 § 1 k.p.a., poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przedmiotem postępowania prowadzonego w ramach nadzoru budowlanego w sprawie samowolnie wybudowanego budynku jest ów budynek lub że przedmiot ten jest determinowany przeznaczeniem budynku, oznaczonym na etapie wszczęcia postępowania, a w konsekwencji błędnym zastosowaniu w sprawie wyżej wskazanego przepisu; b) art. 7 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie; c) art. 8 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie; d) art. 12 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie w sprawie; e) art. 107 § 3 w związku z art. 11 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie w sprawie. Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – zwanej dalej p.p.s.a.). Badając skargę wg powyższych kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, zapadły z naruszeniem prawa polegającym na błędnej wykładni art. 105 k.p.a., co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. skutkuje ich uchyleniem. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2013 r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego prowadzonego w ramach nadzoru budowlanego w sprawie samowolnie wybudowanego budynku magazynowo - warsztatowego z częścią garażową i biurową. Wskazać należy, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej, co do istoty. W ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie brak było podstaw do przyjęcia, że zachodzi bezprzedmiotowość postępowania. Postępowanie w sprawie samowoli było prowadzone od 2005 r. i rzeczywiście zapoczątkowało je zawiadomienie z dnia 30 maja 2005 r. o wszczęciu postępowania w sprawie budynku magazynowo - warsztatowego z częścią garażową i biurową, ale w toku dalszego postępowania, wiadomym było organowi, że samowola rozpoczęta budynkiem magazynowo – warsztatowym przekształciła się w samowolnie wybudowany budynek mieszkalny. Dowodem znajomości tego faktu i dowodem, że organ prowadzi postępowanie w sprawie budynku mieszkalnego jest pismo z dnia 24 lipca 2007 r. zawiadamiające strony, że prowadzone jest postępowanie w sprawie budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego (?). Również dalsze czynności dokonywane w toku wszczętego postępowania (wyjaśnienia strony, oględziny, złożony projekt budowlany) dotyczą budynku mieszkalnego. Zbędne zatem było umorzenie postępowania wraz zapowiedzią, że będzie wszczęte i prowadzone postępowanie w sprawie samowoli budynku mieszkalnego, skoro postępowanie w sprawie samowoli budowlanej trwa i nie zostało zakończone. W tym kontekście ma rację skarżący podnosząc, że umorzenie postępowania i zapowiedź wszczęcia kolejnego postępowania stoi w sprzeczności z zasadą szybkości i prostoty postępowania, zawartą w art. 12 k.p.a. Zapoczątkowanie samowoli pod rządami Prawa budowlanego z 1974 r. nie ma wpływu na zastosowanie właściwych przepisów dla oceny tej samowoli, tj. ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 maja 2007 r. (sygn. akt II OSK 782/06), w sytuacji, gdy samowola budowlana jest ciągiem pewnych zdarzeń faktycznych mających miejsce na przestrzeni lat, stosuje się przepisy Prawa budowlanego obowiązujące w dacie orzekania. Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. Jednocześnie rozstrzygając o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku, Sąd oparł się na dyspozycji przepisu art. 152 p.p.s.a.